大参考 No.280
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凤凰大参考 | 弈图远望专栏

美国为习特会准备了什么

作者: 弈图远望 时间:2017年4月5日
庸置疑,本周最大事件就是全球瞩目的“习特会”。这是一场承载中美关系未来走向的重大会晤。

在外界得知这场会晤的第一时间,凤凰大参考/弈图远望团队即开始了在美国的撰稿准备。本次会晤由特朗普核心团队直接操刀,我们的第一篇专栏分析,看美国为这次会晤准备了什么。

四件大事,每一个都具深远影响

北京、华盛顿和全世界都在期待习近平主席本周的佛罗里达之行。自从特朗普当选美国总统以来,中美关系的发展便充满了戏剧性,未来方向也存在很大不确定性。美国新政府处理对华关系的开端曾一度充斥着矛盾和紧张。特朗普与台湾之间饱受指责的越洋电话及其利用一个中国原则作筹码,试图在贸易政策上压迫中国让步的表态,颠覆了两国关系的惯例,也一度引起华盛顿和北京政策圈的巨大忧虑。当马阿拉歌庄园“习特会”日益临近时,对峰会结果的预测也众说纷纭。

至少目前看来,虽然外界担忧特朗普贸易行政命令这类动作,是否会影响会晤的“和谐”,但从华盛顿的整体氛围和特朗普核心团队的举动来看,美方还是在努力保证峰会积极顺利并有所成果。

但是,正如特朗普个人的情绪和行为变化始终难以捉摸,其核心团队的行为也依然存在不确定性,这意味着“习特会”的结果存在各种可能。本次会晤可以从许多角度来解读和展望,篇幅所限我们无法面面俱到,这里仅强调几点问题:首先,正如本专栏一再谈到的,特朗普的外交系统仍未捋顺,本次会晤又是一例;第二,对于美方来说,习近平此次访问是一次摸底、定调之旅,不会将解决具体问题当做会晤目的;第三,在摸底和定调层面上,美方会将朝鲜作为具体问题的重中之重;第四,展望特朗普任内中长期的双边关系,健全有效的战略磋商机制是否得到建立将会是一个重要指标。

会晤打破以往常规 核心团队直接操刀

根据华盛顿政策圈内直接或间接参与此次会晤安排的人士观点,我们可以把马阿拉歌会晤理解为,两位领导人相互了解彼此的非正式会面。此次会晤由特朗普核心团队直接操刀,其女婿库什纳在其中起到了至关重要的作用。结合本专栏前面的讨论,特朗普外交系统的权力布局如果以传统格局做参照的话,仍然没有捋顺。

库什纳与伊万卡在马阿拉歌庄园。

这类国家元首级别的访问,一般由国安会抓总安排,白宫总统行政办公室的其他下属机构根据需要和领域专长进行协同,如白宫办公厅、经济顾问委员会等,国务院以及其他白宫之外的部门进行配合。但是此次会晤的计划和实施过程打破了这一常规。我们在前面的文章强调了国安会的权力与人事调整、国务院被边缘化等问题。现在看来,特朗普白宫至少在某些重大外交事务上,仍显得对传统机制不够信任,抑或“信任”问题只是权力分配的表象。

建立友善个人联系 与莫迪之旅有相似

会晤地点选择在特朗普的私人庄园,在其核心团队来说,是为了凸显对习近平主席个人的尊重,以建立并加强起两位领导人之间的个人联系。无论从私人社交角度还是两国关系角度,两位领导人个人之间的友善关系对于两国关系的未来发展当然都是极有助益的。

特朗普与习近平主席之前几乎没有交集,加之特朗普上台后做出了许多脱离传统、难以预测的外交举措,对中美关系的走向平添大量不确定性。所以首次峰会是双方面对面摸底的机会,就像当初印度总理莫迪上任不久的印美峰会一样。莫迪上任伊始便声称要打破常规、摆脱政策传统的束缚,他本人也在美国是一位充满争议的角色。

我们的团队成员曾亲身参与了国安会那次峰会安排的主要工作。在会晤筹备过程中,印美双方官员都对峰会成果的期望相对模糊。但有一点是清楚的,白宫当时的核心目标便是确保一次至少表面看起来是和谐友好的外交活动,具体包括到晚宴氛围的设计、两位领导人个人成长故事的分享、以及二人在波多马克河畔前往马丁路德金纪念碑时的单独交谈。这次会晤为双方领导人相互了解创造基本条件,并为日后较为稳固、顺畅的工作关系定下基调。

此外,国安会在具体的会晤进程上做了一些“留白”,一是不让事情走得太快,为美方的应对留足余地,二是将最为敏感的问题统统淡化处理,或仅留在美印双方极少数人的会见中讨论。正如莫迪访美一样,此次“习特会”的筹划过程估计也有类似的考虑与安排。

马阿拉歌庄园。

朝鲜问题非常关键 会听到特朗普反复提及

华盛顿政策圈很多人都认为,朝鲜问题将成为本次会晤的首要议题,这与前不久蒂勒森对东北亚之行的重点也互为印证。

特朗普团队目前仍在权衡其对朝鲜的选择,正在拟定的一份跨部门的朝鲜政策评估报告。该报告的初稿很有可能会在峰会之前完成,内容将包含美国可在半岛向中国“索求”帮助或提出要求的建议。

特朗普和他的核心团队认为,中国可以在遏制朝鲜方面做的更多,这与诸多前任美国政府的立场是一致的。无论这个判断是否正确,特朗普政府对此深信不疑。习近平主席在佛罗里达期间,很可能会反复听到特朗普在此问题上对美方立场与期待的重申。

对于北京最近停止从朝鲜购买煤炭的举措,特朗普并不完全满意。许多分析认为北京此举在于展现其对朝施加影响、趋于强硬的态度。但是美方认为,由于中国本来就已接近从朝进口煤炭的定额,而且可能已在去年的进口中超额支付,所以禁煤本身影响可能是有限的,对朝鲜而言这一信号也是不甚强硬的。目前一些分析人士以及共和党强硬派,正在努力敦促特朗普给中国施加更大的压力,包括关闭朝鲜的国际金融渠道等。

马阿拉歌庄园里悬挂的特朗普肖像画。

共和、民主两党诸多分析人士一直认为,中国的银行系统是平壤方面一系列强硬姿态的助力器,而中国可以在限制朝鲜金融渠道方面做得更多。基于目前华盛顿政策界的讨论,几乎可以肯定,特朗普政府将要求中国在制裁朝鲜方面更加积极,并更严格地跟踪制裁违规者,特别是新一轮制裁名单上的公司。除了禁煤以外,华盛顿也有建议要求给中国施加压力,增加航空燃油和石油禁令。

在特朗普的团队看来,如何解决朝鲜问题,是其主政初期中美能否在诸多双边和多边问题存在竞争同时保持积极互动、并寻找机会寻求合作的关键所在。

特朗普的官员对中美战略与经济对话持否定

除了具体议题之外,特朗普政府部分人士在建议,特朗普政府和中国在战略层面上协商建立新的双边对话机制,以取代奥巴马时代的中美战略与经济对话。一些特朗普政府官员对中美战略经济对话明确表达了否定态度,甚至有部分官员对长期以来中美贸易关系“灭火器”中美商贸联委会也心怀不满。他们抱怨这些机制发展得过于冗杂,其作用却通常只限于口头交流对话,无法产生真正的“成果”。

当然,大部分参与过这些机制运作的人士,对于特朗普政府出现的这些负面声音是强烈反对的。针对质疑,这些参与者认为该机制至少在一方面起到了积极的作用,那便是提高了美国政府对两国关系相关信息的统筹处理和理解能力,降低了因为部门和官僚利益、文化习惯而导致的决策统筹缺失。而这无疑有助于中美建立了更全面和更具战略性的双边互动。

知情人士建议带一样令中美双赢的礼物

对于即将举行的习特会,外界尤其关注中美双方是否会达成某些重要协议,但实际上,此次会晤的重要性远在某些协议之上。除了我们在上文提到的四大问题,白宫的调子能否在马阿拉歌变得更加清晰,我们同样拭目以待。而在此之前,部分华盛顿知情人士建议习近平主席参考其他一些元首的访美经验。

此次会晤由特朗普核心团队直接操刀,其女婿库什纳在其中起到了至关重要的作用。

除了朝鲜和对话机制这两个问题外,马阿拉哥的会晤可能还会涉及到经贸问题、南海和海上安全机制、网络安全、台湾和两岸关系等长期热点问题。

在安全议题的具体层面,双方可能会重申两军交流机制方面进一步提高改善的必要,会在南海等问题上重申本方的看法和立场。但是根据我们的了解与判断,这些问题的具体操作不会成为会晤重点。

经贸方面也是一样,虽然中美关系面临着诸多经贸领域的挑战,虽然特朗普最新的行政命令引来了许多猜测与担忧。特朗普可能会利用与习近平面对面的机会,重申他对两国贸易所存在的“不公平”和不平衡的看法,但他不太可能会涉及到具体问题如关税、货币、中美投资协定等。

具体经贸问题将会由部长及下属事务性部门负责磋商解决。而在这些操作层面上,特朗普政府目前的权力结构、人事布局和政策倾向,对中国似乎是利空大于利好的。例如美国贸易代表罗伯特.莱特希泽、白宫贸易委员会负责人彼特.那瓦罗以及商务部部长威尔伯.罗斯,都对中国的贸易和经济政策持明确的批评态度。

部分华盛顿知情人士建议习近平主席参考其他一些元首的访美经验,在抵达佛罗里达时带去能为中美提供双赢的经济、贸易和投资项目。特别是在特朗普非常需要支持的基础设施建设方面,比如在中西部和产煤州的基建投资。

例如,日本首相安倍在访美期间,带去了一份包括承诺日资在美国各地投资、协助美国扩大本地就业的誓言。他们认为这样可以帮助美国新政府意识到中美间经贸方面长期互利的一面,也可以至少部分抵消美国国内在对华经贸关系方面的成见。

不过总体而言,如前所述,美方未必对此次会晤在具体政策层面上设定明确目标。特朗普需要做出的最核心的决定在于他希望从与中国的关系中得到什么,也就是他的最终目标到底是什么,他仍需要在峰会前或者峰会结束短期内理清这一问题。另外一个需要观察的问题是,特朗普是否会重视40年来双边外交的努力,是遵循尼克松时代起各届政府对华交往的总体惯例,还是打破传统将对华关系带入对抗状态。

最终的答案或许是折中的,这也体现在国务院副助卿董云裳在蒂勒森访华前的表态。董云裳在回答关于特朗普政府希望和中国建立什么样的关系时提到“以结果为中心的双边关系”。正如特朗普个人多次强调的,白宫认为中美关系的状态需要对美国人民产生更加正面的效益,还一再提醒中国要理解美国对盟国的忠实。没有人知道这种立场最终会将双边关系引向何方,白宫的调子也许会在马阿拉歌变得更加清晰。

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弈图远望

《凤凰大参考》| 弈图远望专栏由中美具有高端资源的专业团队原创。专栏集合了凤凰平台和华盛顿政策“圈内人”亲自执笔的优势。弈图远望(Aetos-Longview)团队在中美两国政府、智库、国际组织、跨国企业、学术与政策研究等类型机构拥有丰富的工作经验。团队成员包括多位奥巴马任命的前政府中高级官员、知名国际智库亚太事务负责人、跨国银行战略策划师等。

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