大参考 No.276
No.276

凤凰大参考 | 弈图远望专栏

美国外交到底谁说了算

作者: 弈图远望 时间:2017年3月23日
者按:白宫的两套人马,即机制性的国安会和非制度性的“皇亲外戚外交”,搅得太近了。

留意伊万卡与库什纳近期一系列新闻照片,很多人都会感觉到,美国正出现前所有的罕见景象:公主政治、驸马外交,皇亲外戚在本届美国政府正发挥极大影响力。

但我们认为,对美外交不能指望长期依赖这种外戚干政的局面,短期也许效率很高,但长期会在华盛顿面临反弹。

库什纳在美国外交决策的参与深度十分少见

在传统政策机制被边缘化的同时,特朗普的近人小圈子则显得十分重要和活跃。

我们在前一篇文章提到了国安会的“常委”席位问题(Principal Committee,中文语境下译为国安会部长级委员会,或高层委员会、首长会议)。班农作为总统顾问,获得了几乎是美国历史上所有担任此职的最高待遇。在里根首个任期的重要幕僚埃德温.米斯进入国安会后,便鲜有顾问进入国安会的做法,更不用说班农获得的是国安会“常委”席位。

小布什时期呼风唤雨的卡尔.罗夫未获列席国安会的允许,而被指责模糊了总统幕僚权限的奥巴马,也只是允许其重要参谋大卫.阿克塞尔罗旁听国安会,没有发言权和常规席位。

如果说班农更多是隐在幕后且兼顾多个领域的军师身份,那么具体到外事领域,“驸马参政”与“公主外交”便显得十分抢眼。

伊万卡。

伊万卡与库什纳的活跃已不是什么新闻,我们想要强调的是,这种“皇亲外交”不仅体现了专业职能部门权力的削弱,对比美国冷战及冷战后那些著名或重要的小圈子外交(远者如基辛格之于尼克松,近者如奥巴马的白宫小圈子),也是颇为独特的,不仅仅因为家庭关系,也涉及到尚不稳定的白宫内部组织和权力格局。

特朗普就职后,其女婿贾里德.库什纳被任命为总统高级顾问,加入到由白宫幕僚长普利巴斯和首席战略师班农组成的核心顾问圈子,并且获得了列席各类重要决策会议的权力。1993年,克林顿政府开始设置总统高级顾问这个岗位,作为白宫幕僚团队成员(隶属总统行政办公室)协助总统进行战略规划和特定政策领域的决策。

这一职位设置成为日后克林顿、小布什、奥巴马政府的普遍制度安排。不过往届那些总统高级顾问的职责一般限于内政,并且主要是为总统实现其竞选时的政策承诺提供支持。而库什纳的职责和授权范围却至今没有获得明确界定,处在一种模糊状态。在这种状态下,库什纳以此私人和公职身份在外交决策和具体运作中的深度参与,对于美国外交系统而言是非常少见的。

这并不是说库什纳已成为白宫最重要的幕僚,至少无法取代他的直接上司普里巴斯,以及拥有国安会席位的班农的作用。但是具体到外事领域,最近华盛顿所发生的重要外交事件几乎都有他的身影。库什纳在促成特朗普与各国元首的沟通过程中所发挥的作用是众所周知的,我们经常可以看见他在外国首脑访问时伴“君”左右。而库什纳的妻子,特朗普的女儿伊万卡.特朗普没有任何公职,却在关键政策相关活动中也有积极的参与,例如新入国安会、负责经济问题的副国家安全事务助理迪娜.鲍威尔,便是由伊万卡招揽入特朗普的帐下。

各国使节和元首,都忙于和库什纳建立联系

许多国家的外事部门对于这种小圈子外交已颇有些默契,在与美国打交道时,纷纷充分争取接近特朗普身边顾问的机会,特别是库什纳。各国驻华盛顿使节、到访官员甚至元首都积极安排与库什纳会晤并建立联系,而在这一过程中职业外交部门却经常被排除在外,例如最近墨西哥外交部长访问华盛顿时,设在白宫的正式会议便没有美国国务院代表在场,这些安排都使得使国务院措手不及。而日本首相安倍、以色列总理内塔尼亚胡、甚至中国大使崔天凯,在需要向特朗普传达重要观点时,都将联系库什纳作为优先选项。库什纳在安排特朗普与安倍、内塔尼亚胡、默克尔、梅的峰会过程中也扮演了重要角色。

在中美关系中,伊万卡和库什纳发挥的作用也颇值得注意。特朗普在中国春节期间并未通过例行官方渠道恭贺新年,却选择了委派伊万卡高调参加中国使馆的迎春晚会。紧随其后,中美元首进行了首次电话交流。在前不久国务委员杨洁篪对美国的访问中,库什纳和副总统彭斯陪伴特朗普参加了会面。而此后公布的两国元首的预定首次会面,则被安排在了特朗普的私人别墅。

2月14日,伊万卡首次出席白宫圆桌会议,坐美国总统特朗普对面。

华盛顿外交建制派有一种声音认为,这种“驸马、公主外交”最终会从关键政策的参与退回到仅仅是“派对主人”的角色。但至少在当前“百日新政”或过渡阶段,我们看到的是这些“皇亲”和特朗普的近人,在中美关系等重大外事方针制定和实际操作层面的深度介入。而与此相对的,是传统外交机制的相对式微。

把握三点,才可判断美国外交政策走向

小圈子政治与“皇亲外交”占主导地位,并不是一种长期可持续的状态。在过渡期之后,主要外交安全事务方面的话语权还是会回到国安会和国务院等传统官僚机构。因此,国家安全事务助理麦克马斯特如何重组国安会的组织结构和权力布局、蒂勒森是否会改变目前这种任由国务院被“欺负”的立场、库什纳和班农等人对特朗普的影响是否受到来自其他机构的平衡,把握这三点,将是判断美国外交政策走向的关键。

这一多方博弈才刚刚开始。传统外交部门的权力回归,也并不代表着白宫失去在某些方面的主导地位。例如,美国总统与外国首脑会晤,及其日常外事工作的安排本就由国安会主导、白宫其他幕僚辅助、国务院(或其他相关领域部门)只起到协助作用。诸如将要在特朗普私人庄园进行的高层会晤,在准备和实施阶段由白宫人马来主导是正常的,而我们需要关注的是,这一过程是由国安会(麦克马斯特)来牵头,还是其他人(如库什纳)。

前一种情况是常规的、合规的,而后一种情况则是美国外交建制派和传统外事部门所反感的。目前白宫内部的组织、人事竞争(甚至是斗争)依然没有捋顺,还不清楚谁或谁们,会以何种权力分配的方式形成对特朗普长期、稳定的影响。

国务院方面,关于蒂勒森个人的态度,目前看来,他在近期恐怕难以找到人们传统上所认可的作为国务院“话事人”的觉悟,至少是在维护本部门地位、立场和利益的角度。而在外交方针和操作角度,如前所述类似蒂勒森在朝核、中国对萨德态度等问题上的言论虽颇为吸睛,更可能的是他与白宫的政策的单向“对表”。

蒂勒森(右)与王毅。

此外,蒂勒森目前在国务院几乎还是光杆司令的状态,从副国务卿到各领域助理国务卿的职位仍然空缺,部分也是拜蒂勒森在特朗普面前的弱势所赐,如上个月,特朗普因为个人好恶和顾面子,而否定了蒂勒森中意的副国务卿人选,资深外交官艾利奥特?艾布拉姆斯。总之,无论蒂勒森个人的外交政策议程是怎样的、对国务院作用如何理解、对自身身份如何定位,我们都不能通过传统眼光去看待这位美孚资深CEO初为国务卿、深处非典型华盛顿政治中所能发挥的作用。

蒂勒森在中国言论恐自作主张,不满普遍存在

另一方面,蒂勒森的首次访华之旅虽已结束,但其在中国的热度仍在继续。蒂勒森此次亚洲之行的最后一个“爆点”是中美“新型大国关系”问题。他虽然没有使用这个表述,但是几次强调了“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”精神,而这三点正是“新型大国关系”的内核。中国国内学界、政策界以及一些英文媒体认为,这是对新型大国关系三个要点的认同,但美国国内一些声音却表达了疑惑。

一些中国专家和学者认为,对于美国在该问题上的立场要继续“听其言,观其行”,但还是有许多声音兴奋地认为,蒂勒森的表述是一种确实的信号。部分外媒也以中国得分、获胜来评价,而一些美国专家如葛莱仪等,一方面认为蒂勒森实际是在肯定“新型大国关系”的提法,另一方面则表达了强烈的不满。

据我们多方了解,关于这件事的不满情绪在华盛顿是普遍存在的,至于特朗普政府是否接受了“新型大国关系”则存在异议。我们认为,从华盛顿对华政治政策生态的角度来说,有几点需要注意。首先,对蒂勒森自作主张的普遍不满是政策界近年来对华态度的典型指标。

此外,我们不认为特朗普政府一定接受了“新型”提法,特朗普或蒂勒森是否考虑透彻是存疑的(更不用说特朗普团队经常自相矛盾的属性),白宫很有可能会像当年奥巴马政府一样,逐渐收回或更改当初表述。第三,回到我们一再谈及的问题,白宫内部、白宫与官僚系统之间尚未完全形成权责明确、分工协调、沟通流畅的工作机制,加之国务院的尴尬处境,对于蒂勒森的这一表态,恐怕连“听其言、观其行”的准备都大可不必,因为“听、观”一说的前提是有所期待。

公主驸马渠道虽高效,但不可过度依赖

再回到白宫外交的另一套人马,对于包括中国在内的许多国家来说,利用“皇亲外交”的渠道,也许能够实现与特朗普的高效沟通和互动,而且这种互动正在朝好的方向发展,如特朗普改变了其在“一个中国”问题上的鲁莽表态,并且在人民币汇率和贸易问题上也没有迅速做出针对中国的行动。但是过度依赖这种外交方式在长期可能会受到负面影响的波及。

从美国内部来说,将传统职能部门边缘化的小圈子政治与“皇亲外交”,在中长期势必面临传统势力或所谓建制派的反扑,即便假设蒂勒森是特朗普的志同道合之人,在共同促使传统外事机制的式微。

针对蒂勒森种种不作为的表现,华盛顿已出现了明显的不满与担忧,不仅来自所谓的外交建制派,也不仅来自在野的民主党。不可以忽视庞大官僚机构和传统势力在长期的动员能量、政策能力和反扑(或至少是反弹)决心。正因如此,蒂勒森此次出访成果,可能直接影响到这些势力和群体的下一步蓄力。而在“皇亲”和职业外交机制两个渠道之间寻求平衡,对于未来减小对美关系可能因其国内权力格局变迁带来的冲击和不确定性,将显得十分重要。

凤凰大参考专题文章为本栏目特约,转载请务必注明来源及作者姓名,违者必究。

弈图远望

《凤凰大参考》| 弈图远望专栏由中美具有高端资源的专业团队原创。专栏集合了凤凰平台和华盛顿政策“圈内人”亲自执笔的优势。弈图远望(Aetos-Longview)团队在中美两国政府、智库、国际组织、跨国企业、学术与政策研究等类型机构拥有丰富的工作经验。团队成员包括多位奥巴马任命的前政府中高级官员、知名国际智库亚太事务负责人、跨国银行战略策划师等。

二维码

凤凰资讯微信

扫描微信

关注凤凰资讯

凤凰大参考出品

策划:赵全敏

栏目合作:zhaoqm@ifeng.com

下一篇

从蒂勒森看美国传统外交体制的式微与挑战

当前,美国传统外交体制正处在巨大冲击之下:无声的国务院“话事人”与白宫耀眼的小圈子,形成鲜明对比之势。《凤凰大参考》与美国“弈图远望”团队,联手推出由华盛顿政策“圈内人”执笔的原创深度专栏。专栏首个解读系列“美国国安会重建”之二:传统外交体制的式微与挑战。