大参考 No.274
No.274

凤凰大参考 | 弈图远望专栏

从蒂勒森看美国
传统外交体制的式微与挑战

作者: 弈图远望 时间:2017年3月21日
者按:蒂勒森最重要的考验,将出现在他返回华盛顿之时。尽管在中日韩的访问表现强势,但在华盛顿却相反。

当前,美国传统外交体制正处在巨大冲击之下:无声的国务院“话事人”与白宫耀眼的小圈子,形成鲜明对比之势。

《凤凰大参考》与美国“弈图远望”团队,联手推出由华盛顿政策“圈内人”执笔的原创深度专栏。专栏首个解读系列“美国国安会重建”之二:传统外交体制的式微与挑战。

两套人马运行,美国外交的政策过程越来越难猜

在蒂勒森此次出访亚洲之前,许多报道和评论认为他被排除在核心决策圈之外,因而未对此次出访的成果抱有过高期望。

然而,蒂勒森关于朝鲜半岛局势的强硬言论、针对中国对萨德入韩立场等问题的表态,似乎与此前外界对其弱势地位的观感形成了巨大的反差。引发了外界对其个人以及国务院在美国外交政策中地位的再评估,进而又引起了关于当前美国外交决策机制的进一步检讨。

我们认为当前美国外交决策过程的核心问题在于,小圈子与传统官僚机构之间的权责不清。特朗普政府在大政方针的制定和政策操作层面,都高度依赖身边的顾问团队。

近来,美国国务卿蒂勒森被边缘化的传闻大受关注,而相反特朗普的女儿女婿似乎扮演替代角色。

具体到外事方面,特朗普的女婿兼总统高级顾问贾里德.库什纳,在最近一些列重要事件的前台显得十分抢眼。在白宫内部,刚刚接手国安会的麦克马斯特,对其组织和权力构架重构工作尚未完成,同时还要协调库什纳这种非国安会成员在许多事务上的介入,白宫内部的政策过程远未达到明确的权责分配,以及长期的稳定态势。

而在白宫之外,国务院这种职业外交机制则面临被边缘化的挑战。蒂勒森似乎无意为其领导下的国务院争取更多资源与话语权,其亚洲之行的种种表态,更多只是在为白宫传达既定主张。职业外交机制潜在的边缘化趋势,可能使美国外交的政策过程产生更大的不可测性,而“皇亲外交”的可持续性也是成问题的。目前这种局面有可能在未来发生改变,而中国则需要对此有充分认识和评估,在与小圈子和官僚机构打交道之间取得平衡。

与基辛格时代相比,传统外交决策机制可谓衰落

蒂勒森本人虽然在一些问题上如朝鲜,获得了白宫的授权,但他个人特别是机制性的外交政策过程被削弱。那么谁在主导紧要的双边关系?如对日、对以、对沙特,当然还有对华。白宫自己。包括中美高层会晤,也是国安会在做。这本身并不算僭越,因为类似外交安排本就是国务院做支援力量,由国安会主导。

传统上,美国外交政策的制定和执行,通常由国安会和国务院这两个常设政府机构负责(并由其他职能部门根据具体领域配合参与,如商务部、国防部等)。国安会与国务院的地位与分工常常受到总统、国家安全顾问和国务卿三者关系的影响,处于不断变化和调整之中。

至今,90多岁的基辛格依然活跃于国际政治领域,这或许与其当年所被赋予的极大权力不无关联。

例如,尼克松赋予其安全事务助理基辛格极大的权力,直接促成了中美关系的缓和;而在奥巴马政府第二任期,克里治下的国务院在一些领域获得了很大的自主权,如中东政策。但是无论两者关系如何调整,美国外交决策和执行机制都没有脱离以这些专业职能部门为基础和主导的基本框架。

然而,在当前的特朗普政府,依托于总统个人顾问圈子,特别是“皇亲”圈子进行的外交活动非常活跃,而美国的传统机制性外事决策与执行部门则或是卷入了复杂的权力重构(国安会),或是面临着话语权和决策权被边缘化的挑战(国务院)。国安会方面,正如我们在本专栏前一篇文章中所谈到的,新任国家安全事务助理麦克马斯特刚刚上任,还处在重新调整国安会组织架构和权力、资源整合的阶段。若要在美国的外交决策中充分发挥作用,麦克马斯特对于如何组建班子与其前任的想法是不同的,他还需要时间来磨合与白宫其他重要幕僚特别是班农、库什纳等特朗普近人的关系。

国务院所面临的挑战则更加严峻。目前来看,蒂勒森领导的国务院对美国外交的影响力,与其前任相比显得非常有限,以致华盛顿政策圈很多人认为,他被排除在了外交决策的核心圈之外。

正如华盛顿流行的那句话:“首先要确保你在房间里,继而确保你能上桌,最后确保你被要求发言。” 如果被华盛顿和外部世界认为没有任何发声和话语权、缺乏曝光度、没有成为总统的近人,那么推行和维护自身及本部门的政策与政治目标便会极为困难。

而这些似乎都正发生在蒂勒森身上,例如他缺席了多个重要外事活动,包括特朗普与日本首相安倍、加拿大总理特鲁多、以色列总理内塔尼亚胡的会面。在此次出访亚洲之前,蒂勒森的一些做法也显示了国务院被边缘化的迹象。例如,他上任数十天内做出的公开政策陈述寥寥无几,而在这些公开露面的场合又几乎没有与媒体的直接互动。又如,在上任45天之后他才开始进行每日媒体吹风会。这些都使得华盛顿外交政策圈很难通过国务院的态度来把握美国外交政策的当前与未来方向,以及国务院在新政府中的角色。

“断粮”也不反抗,外交军事化倾向堪忧

更为重要的是,蒂勒森本人似乎缺乏作为国务院“话事人”、维护国务院在政策过程中应有地位和作用的觉悟。例如,他没有出席并亲自公布本年度国务院的“人权报告”,这一举动使他在民主、共和两党内部都遭到了批评。他们认为,从美国的价值观和外交立场(利益)角度来说,这是一个极其不好的姿态或讯号。

又如,当前国务院正面临预算大规模削减(37%)的可能,而蒂勒森却并未展示出维护国务院利益的立场。根据我们对近期该问题相关会议的参与以及相关人士的接触,蒂勒森未对预算削减做出任何反击准备。

虽然特朗普2018财年预算方案的通过可能性不大(主要会卡在军费问题上),但是堂堂国务院“话事人”的沉默态度则不仅出乎很多人的预料,更打击了外交建制派的士气,他们认为这种给外交系统“断粮”的做法,不仅可能减少美国外交政策的选择面、降低美国外交政策的可预判性,也会增大本就很强的外交军事化倾向。无论蒂勒森的个人立场和目的是什么,他的行为被认为会增强传统外交机制被边缘化的可能。而与其他一些重量级内阁成员的表现相比,如马蒂斯在国防部人事布局问题上便与白宫针锋相对,蒂勒森的不作为也显得反差极大,甚至被认为是不负责任的。

3月18日,蒂勒森抵达中国,展开他上任后的首次访问。

根据我们的了解,白宫对于蒂勒森在华盛顿舆论界的风评还是在意的,而在其亚洲之行前夕特朗普及其亲近幕僚专程与他共进晚餐,除了在重大政策问题上进行讨论和“对表”之外,一个重要目的便是营造一种他个人未被边缘化的“视觉效果”。

3月17日蒂勒森针对朝鲜半岛局势的强硬表态,似乎扭转了一些于他政治和政策地位不利的印象。但是,我们认为,蒂勒森目前的角色恐怕仍然可能限于传达白宫的既定政策,而没有成为决策主体的一部分。当白宫的顾问们改变主张时,蒂勒森或许也要随时准备转变口风。“对表”,依然主要是单向的过程。

形成如今这一局面的具体原因我们并不清楚,或者应该说可能有很多原因。一来,可能是蒂勒森缺乏经验所致,二是他在这份新工作初期求稳,再者便是“皇亲参政”、小圈子外交的影响力太大,有意绕开国务院。

在当前特朗普多数近人缺乏外交经验,而传统外交机制式微的环境下,许多人担心,美国难以通过外交手段发挥其在亚太地区的作用。退出TPP已使美国失去了利用贸易政策强化其亚太介入的平台,而传统外交机制的地位如果继续受到削弱或破坏,美国的亚太政策将可能更加依赖于硬实力和军事手段。蒂勒森针对朝鲜问题的表态,似乎已经预示了这一外交军事化的前景。长期来看,这种局面对该地区和美国自身都是有害的。

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弈图远望

《凤凰大参考》| 弈图远望专栏由中美具有高端资源的专业团队原创。专栏集合了凤凰平台和华盛顿政策“圈内人”亲自执笔的优势。弈图远望(Aetos-Longview)团队在中美两国政府、智库、国际组织、跨国企业、学术与政策研究等类型机构拥有丰富的工作经验。团队成员包括多位奥巴马任命的前政府中高级官员、知名国际智库亚太事务负责人、跨国银行战略策划师等。

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