大参考 No.356
No.356

半岛临界点评估系列二:
“战略忍耐”耗出大国内伤

作者:鹿音 时间:2017年9月29日
审视朝核问题的过程中,奥巴马时期坚持实施的“战略忍耐”,是极为重要的一章。

从其效果看, 有两大“硬伤”:一是朝鲜所进行的五次核试验中,有四次发生在此政策期间;二是这一政策恶化、而不是改善了地区安全环境。这还且不说由此演化出的中韩俄萨德心结,朴槿惠的陨落,以及韩国政局曾经一度的动荡。

有尖锐分析认为,所谓的“战略忍耐”方案就是什么都不做,等待朝鲜在制裁面前让步或是崩溃,是已失败的做法。

现实利益决定没谁敢先打

解决朝鲜半岛复杂的安全矛盾,恢复半岛安全稳定,首先必须解决朝核问题。与此直接相关的国家包括中国、美国、韩国、俄罗斯和日本。除非出现极端情况,现实利益决定了各方不可能主动选择以战争的方式解决问题,那么惟一可能控制半岛形势恶化,逐步解决安全矛盾的方案就是外交途径谈判。

所有相关方都没有放弃这一方案,即使是联合国对朝鲜制裁决议中,也依旧强调支持各方重返六方会谈 7。中国一直致力于恢复谈判的外交斡旋,但各方通过谈判解决问题的政治意愿不同,政策选择也非常有限。朝美矛盾是朝核问题及半岛安全问题面临的主要矛盾。朝鲜虽然态度强硬,但对与美谈判一直抱有期待,特别是在其核导力量加强后,更觉得有底气与美谈判,甚至希望以谈判恢复朝美关系,最终实现两国关系正常化。

美国务卿:美国不将朝鲜局势归咎于中国但期待北京对朝施加影响。

美国是朝美矛盾中更加强势的一方,也是美韩、美日双边军事同盟中主导力量更强的一方,美国是否有意愿重返谈判桌几乎是重启谈判的关键。但遗憾的是奥巴马政府坚持对朝“战略忍耐”政策,主观上缺少谈判的政治意愿,客观上不利于朝核问题的解决。

主要原因如下:

一,“战略忍耐”政策为恢复谈判设置了“软障碍”。

早在奥巴马总统第一任期的2009年12月,美国朝鲜问题特别代表博斯沃思访朝后最先这样表述“战略忍耐”政策:“现在是时候实行‘战略忍耐’了,包括朝鲜在内的每一方都需要坐下来静观形势。”

8 后来奥巴马政府官员在不同场合都对这一政策加以阐述,并且坚持这一政策一直到奥巴马任期届满。美国国会研究处最新报告认为,构成“战略忍耐”政策的主要因素包括:坚持要求平壤承诺弃核步骤,作为恢复六方会谈的前提;与日韩联盟保持紧密协调;尝试说服中国对朝鲜采取更强硬的态度;并通过查禁武器及制裁向平壤施压。

9 有西方学者批评,这一为会谈设置前提条件的政策“提高了朝鲜采取‘边缘政策’的赌注”(raises the stakes of brinksmanship)或者是“最不坏的做法”(least-bad-option),即这一政策不打算给朝鲜任何好处,以免造成不可逆的让步后果;另一方面希望一旦在全面施压条件下朝鲜内部发生剧变,美与盟友也以可占据主动。 10

奥巴马的“战略忍耐”政策为重启谈判设置了难以执行的前提条件,因为无论是“展现弃核诚意”还是“承诺弃核措施”,均没有可判断的标准;或者说只有开始谈判后,这样的承诺和措施才可能在谈判桌上表达并形成共同认可的协议。把本应该在双、多边谈判进程中谈出来的内容,变成要求朝鲜单方面做出承诺的内容,并预设为复谈前提,实际上成为恢复谈判的“软障碍”。这是奥巴马执政期间美朝接触有限、且无果而终的原因。11

“战略忍耐”的实质是以拖待变

9月19日 美国总统特朗普在联大讲话中表示,若朝鲜威胁美国,美国将别无选择,只能摧毁朝鲜。

从本质上分析“战略忍耐”政策,还是美国政府没有迫切的谈判意愿,也不愿承担可能为谈判付出的政治风险与经济代价。为此,把朝核问题拖延下去,并且以“朝核威胁”作为加强地区军事联盟的“强大”理由,在以拖待变的过程中避免单独为朝鲜付出任何代价,只用联合或单边制裁反制朝鲜“挑衅”。

实际上奥巴马在任内实现了与“宿敌”国家古巴的关系正常化,并与同为敌对关系的伊朗达成了“伊核协议”。如果奥巴马政府有政治意愿,以积极谈判控制朝鲜核力量的发展,进而逐步推动朝核问题的解决,这不是没有可能性。

关于奥巴马政府为什么没有政治意愿与朝谈判,原因相当复杂,也不能只归咎于美方。但从“战略忍耐”政策本身出发,至少可见三个原因,第一,奥巴马上台时,美国政界与学界在经历数轮美朝双边或多边谈判后,普遍对与朝谈判感到厌倦。而奥巴马第二任期初与朝达成《闰日协议》过于仓促,以至于在协议迅速被破坏后深受打击,对恢复谈判再无信心;

第二,美始终认为朝鲜政权会内部崩溃,或者一直没有放弃各种促使朝鲜政权更迭的努力。尽管“朝鲜崩溃论”并非“客观的分析”,而是“期待的分析” 12,但奥巴马的“战略忍耐”政策中,加强对朝制裁的内容依然主要基于此判断,“应对朝鲜政权崩溃”也成为美应对方案的一部分;

第三,强化朝鲜作为美及其盟国共同安全“威胁”的形象,符合美国联盟战略的基本需求,也迎合了美“再平衡”战略的现实需要。该政策虽然对解决朝核问题作用不大,但在加强美亚太双边同盟上作用显著。

二,“战略忍耐”政策明显恶化了地区安全环境。

“战略忍耐”政策的一个重要内容是美国不断强化与韩、日盟国的军事关系。一方面不断刷新联合军演的规模,增加战略武器进入朝鲜半岛的频率,同时更新作战计划,加强包括情报分享在内的美日韩三国军事协调,及大规模报复行动筹划。13 另一方面,加快亚太反导建设步伐,并实现突破性进展:2016年2月,在朝鲜连续进行核试验与卫星发射试验后,美韩两国发表共同声明,确认将正式开始在韩国部署“萨德”反导系统,并要“尽可能早地”完成。14 这一部署决定及后续措施给地区安全发出极不稳定的信号。

朝鲜导弹飞过日本北部北海道襟裳岬的示意图。

从技术层面看,“萨德”反导系统的导弹拦截能力,基本上只有在双方或几方陷入战争的状态下,才可以发挥作用,而其配套使用的X波段前置雷达(FBX Forward Based X-band Radar),却在平时状态下就可以发挥相当程度的功效。有分析认为,“萨德”系统的雷达体系将覆盖中国潜射导弹从主动段早期一直到中段末期,可以在目标导弹主动段早期就发现目标并进行精确跟踪,为整个导弹防御系统提供更多预警时间。

长时间跟踪则意味着,防御方有更多的高精度数据进行数据融合,从而有利于目标识别;高精度的X波段前置雷达,可以观察到中国潜射导弹弹头和诱饵释放的过程,防御方可以彻底解决中段目标的识别难题。15 而在韩国部署该系统,其地理位置特殊,距离近,分辨功率大,将会损害中国的核威慑能力。16 “萨德”反导系统的这种技术能力可以获取中国战略武器相关重要敏感信息,必然影响中国的战略威慑能力,使中国感受到安全威胁。

中国防御性的国防政策与“不首先使用核武器”的核政策,保证了中国多年来在战略武器发展上采取克制态度与措施,这是中国对全球战略稳定与地区和平稳定的重大贡献。中国政府一直反对美国在韩国部署“萨德”反导系统,强调这一部署超出韩国防御所需,一方面是考虑到中国自己的安全利益,另一方面也是着眼于维护全球战略稳定与地区安全环境。与此同时,由于“萨德”反导系统的探测范围覆盖部分俄罗斯领土,俄罗斯也持续表达了严重关切。

韩国的各种弱点被暴露无遗

从政治层面看,在韩国部署“萨德”反导系统同时降低中美、中韩战略互信,破坏相关国家为解决朝核问题而做出的共同努力。作为美国全球反导系统建设的一环,推动亚太反导系统建设一直是美国感到比较困难的领域。美国准备在韩国部署“萨德”反导系统,从几年前试探性放出消息,到逐步设计落实,正一步步造成地区安全“失衡”,给原本就复杂的东北亚安全局势火上浇油,乃至整体上恶化亚太地区安全环境。17

首先是南北关系更加恶化,韩国更易遭到朝鲜的军事报复。奥巴马任内的半岛南北关系一直处在不断恶化的轨道,在这个过程中,韩国不仅失去了在处理“同一民族”问题上的特殊地位,更将自己置身于前沿的弱点暴露无疑。

美国反导部署构成的压力,让原本缺乏安全感朝鲜感到巨大的、迫近的威胁,刺激朝鲜发展更多核导武器与常规武器,以随时报复韩美,确保自身安全。显然,朝鲜对韩国实施报复是最便捷的、也是最容易做到的。

其次是引发韩国国内政局不稳。“萨德”反导系统主要是保卫驻韩美军基地的安全,甚至都保护不了首尔的安全。韩国之所以同意美国在韩部署“萨德”,显然是在为韩美同盟关系“埋单”。而这一做法,引发韩国各界反对。在民众示威游行的压力下,部署“萨德”的地点也不得不更换,并成为朴槿惠总统支持率一路走低的一大因素。部署“萨德”系统的决定同时引发韩反对党的强烈抵制,朴槿惠政府后来爆出“亲信门”事件乃至更加混乱的内政动荡,不能排除与反对党的愤怒有关。18

“亲朴派”在场外集会现场。

最后是损害韩国与中俄两国的关系。韩国过去一直坚持发展自主反导体系,不愿参与美国主导的全球反导部署,采取了所谓的“三不政策”,即“不向美国请求部署、不向美咨询也不做最后决定”。19 这一方面是韩国坚持自主国防的体现,另一方面也是考虑到与中俄,特别是与中国的关系,不愿在中国明确反对的问题上采取积极推进的政策,主动破坏两国互信。

但是,自从美国“重返亚太”、加快推动亚太反导部署以来,韩国的自主发展政策越来越难以坚持。2012年美国加快了建设亚太反导系统的步伐,美国助理国防部长玛德琳.克里登(Madelyn Creedon)宣布,美国将推进亚太反导系统的建设,这一战略将重点倚重美国与其澳大利亚、日本及韩国等地区联盟来实现。20 韩国迫于美国的压力最终还是选择了同意部署,中韩战略互信不可避免地受到损害。中国和俄罗斯已经强烈发声反对,下一步出台反制措施也是意料之中的事。

从“战略忍耐”政策的实施效果看,至少有两个 “硬伤”难以克服,一是朝鲜所进行的五次地下核试验中,有四次发生在奥巴马政府执政期间,这足以说明美“战略忍耐”政策对阻止朝鲜核导力量发展几乎完全无效;二是“战略忍耐”政策恶化了、而不是改善了地区安全环境。特别是美在韩部署“萨德”反导系统一旦得以落实,将根本上动摇半岛相关方合力解决半岛安全问题的基础。所以,无论是从解决朝核问题还是从缓和地区安全紧张局势的角度评估,“战略忍耐”政策均是一个失败的政策。也有分析认为,奥巴马政府所谓的“战略忍耐”方案就是什么都不做,等待朝鲜在制裁面前让步或是崩溃,是已经失败的做法。

注:

7 Resolution 2270(2016), https://www.treasury.gov/.../sanctions/Programs/Documents/2270.pdf,2016年10月28日访问。

8 “US: Time for ‘Strategic Patience’ with North Korea,”The Associate Press,Dec.11,2009, http://gulfnews.com/news/asia/south-korea/us-time-for-strategic-patience-with-north-korea-1.552455,2016年11月2日访问。

9 Emma Chanlett-Avery,Ian E. Rinehart ,Mary Beth D. Nikitin:“ North Korea: U.S. Relations, Nuclear Diplomacy, and Internal Situation ”, https://fas.org/sgp/crs/nuke/R41259.pdf,2016年11月2日访问。

10 参见 Ian Rinehart,“The Value of Strategic Patience”,March 23,2011,http://www.iar-gwu.org/node /290. Dongsoo Kim,“The Obama Administration’s Policy Toward North Korea: the Causes and Consequences of Strategic Patience”.http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/17516234.2015.1122715?journalCode=rapp20,2016年11月29日访问。

11 据美国务院透露,朝鲜在第四次核试前,曾向美建议就签署和平协议事宜举行会谈,但因朝鲜不同意同时进行去核化谈判而遭美拒绝,“US Rejected N.Korea Peace Treaty Bid”,Feb.21,2016 https://sg.news.yahoo.com/us-secretly-agreed-n-korea-talks-nuke-test-104950872.html,2016年12月1日访问; 另据媒体报导,美国大选期间朝鲜也与前民主党谈判代表进行过接触,“U.S., North Korea diplomats meet in Malaysia for informal talks”, http://www.upi.com/Top_News/World-News/2016/10/24/US-North-Korea-diplomats-meet-in-Malaysia-for-informal-talks/9001477316072/,2016年12月1日访问。

12 [韩]梁茂进: “北韩第七次党大会的意义与展望”,[韩]《外交》,2016 年4 月,第63 页。转引自李军:《朝鲜半岛的紧张局势的成因与解决之道》,《现代国际关系》,2016年第11期,第5页。

13 2016年3月,美韩“关键决断”和“鹞鹰”联合军演,为1976年以来规模最大的一次。美韩于2016 年2 月宣布完成了4D 作战指针(Detect、Disrupt、Destroy、Defense);9月,韩国军方公布针对朝鲜的大规模惩罚报复( KMPR) 作战计划,计划在2020 ~ 2025 年间构筑应对朝核威胁的“三轴体系( 3K),由“杀伤链( Kill-Chain) ”系统、韩国型导弹防御系统( KAMD: Korea Air and Missile Defense) 、大规模惩罚报复( KMPR: Korea Massive Punishment&. Retaliation) 作战计划构成。”

14 United States Forces Korea, “ROK-U.S. Joint Announcement”, http://www.usfk.mil/Media/News/tabid/12660/Article/651588/rok-us-joint-announcement.aspx,2016年11月4日访问。

15 Wu Riqiang, “China’s Anxiety About US Missile Defence: A Solution,” Survival 55,No. 5, October/November 2013, pp.29–52.

16 李彬:“从安全困境中看中韩‘萨德’之争”,http://pit.ifeng.com/a/20160805/49724011_0.shtml,2016年11月3日访问。

17 鹿音:《“萨德”给半岛火上浇油》,《解放军报》,2016年8月3日。

18 Scott A. Snyder:“The Korean Pivot: Seoul’s Strategic Choices and Rising Rivalries in Northeast Asia” http://www.cfr.org/south-korea/korean-pivot-seouls-strategic-choices-rising-rivalries-northeast-asia/p38728,2016年11月28日访问。

19 Kang Seung-woo,“Seoul Cornered in THAAD Talks”, The Korea Times, Nov.26,2015, http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2015/11/116_191864.html,2016年11月3日访问。

20 Jim Wolf, “US seeks missile-defense shields for Asia, Mideast,” Reuters, March 26, 2012, http://www.reuters.com/article/2012/03/27/usa-asia-missile-idUSL2E8EQK5X20120327.(2016年11月3日访问)

21 Ralph A. Cossa““Dealing with the DPRK: exploring the Trump administration’s options”, https://www.csis.org/analysis/pacnet-87-dealing-dprk-exploring-trump-administrations-options/RK,2016年12月20日访问。

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鹿音

博士,国防大学战略研究所副研究员。研究专长:军控与安全,东北亚安全,多边安全合作等。发表朝核问题及战略稳定等中英文相关专业论文多篇。

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