汪三贵：从农村转向城市，未来减贫仍有诸多挑战

脱贫攻坚任务如期完成，今后的减贫策略转向如何？有何难点？在凤凰卫视和凤凰网主办、青花汾酒首席赞助的《2020与世界对话·国际减贫论坛》上，中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵指出，今后的主要问题是脱贫能不能巩固、能不能稳定，这方面还面临着很多挑战。未来的扶贫策略将转向缓解相对贫困，随着城市的人口增多，城市也有了差距，城市的贫困也需要一体化考虑。

以下是发言实录：

各位朋友、各位嘉宾：

大家好！很高兴有机会参加凤凰卫视、凤凰网举办的“与世界对话”这样一个主题的经验交流（活动）、一个关于中国减贫的经验交流（活动）。

我今天主要就脱贫攻坚，特别是精准扶贫以来中国减贫的一些做法、成就、经验和大家分享一下。

中国自改革开放四十多年以来，减贫成就是非常巨大的，大概1978年中国农村贫困人口是7.7亿，这是什么概念？就是100个农村人口中间97.5个是贫困人口，只有2.5个非贫困人口。到去年年底，我们的贫困人口只剩下551万，100个农村人口中间不到1个是贫困人口。所以，成就是非常巨大的。

中国的减贫是分了几个阶段的，我今天重点介绍的是五个方面的内容：

• 中国扶持政策的演变。

• 特别是十八大以来最近这五年我们的精准扶贫，我们的脱贫攻坚主要的目标、内容和措施是什么？

• 脱贫攻坚以来我们遇到的一些难题。

• 脱贫攻坚以来特别是精准扶贫以来我们的成效到底怎么样？

• 简单讲一下未来怎么办？今年我们完成脱贫攻坚以后，未来中国的减贫策略是什么？

首先讲一讲中国这几十年来主要扶贫政策的演变。

中国的扶贫应该是从80年代中期开始的，1986年我们成立了专门的研究机构，开始了大规模的减贫。

我们的扶贫可以分为两个大的阶段，第一个阶段是从1986年到2013年，这个阶段的特点是区域扶贫开发，什么意思？就是我们选贫困地区，比如县、村，后面又加了一层叫区。1986年以来，扶贫的主要对象是大大小小的区域，目的是让这些贫困地区发展得更快，所以我们叫区域扶贫开发。

第二个大的阶段，就是从2013年开始的，我们变成了精准扶贫。精准扶贫得很大不同点就在于扶贫的主要对象，当然我们区域（扶贫开发）还在做，但最重要的是对象是贫困家庭和贫困人口，扶贫更加精准了。为什么叫精准扶贫？就是下沉到家庭或人口了。

这是我们两个大的阶段。刚才讲区域扶贫开发的主要目标是让贫困地区发展得更快。在贫困地区发展的同时，带动贫困人口脱贫。这是主要的目标。那么，为什么非要做精准扶贫呢？我们几十年都是搞区域扶贫开发，并且效果也不错，可以看到1978年时是7.7亿农村贫困人口，到精准扶贫实施之前减了6亿多，精准扶贫实施的时候我们还剩下1亿贫困人口。前面通过经济发展，通过区域扶贫开发，大部分贫困人口都减掉了，为什么不继续沿用这样的方式呢？

（因为）如果继续沿用以往的区域扶贫开发，我们就不可能达到我们想实现的目标。我们的目标是什么？就是到今年年底，所有的绝对贫困人口要摆脱贫困，因为我们要全面建成小康——都全面小康了，总不能还有人吃不饱、穿不暖，住着危房，基本教育和基本医疗都解决不了——这样的基本状况叫作绝对贫困状况。所以全面小康的最底限的目标就是在中国，不管你生活在什么地方，不能再有绝对贫困人口。

这样的目标，如果不采取更加有针对性的措施，是达不到的。为什么？尽管只剩下1亿了，但是剩下的这1亿人是能力最差的，住的地方是最偏远的，我们叫深度贫困地区，还有内地的一些老弱病残。在前几十年的发展过程中，在区域扶贫过程中，这些人是没有脱贫的，他们靠经济增长，是带不动的。其致贫因素也更加复杂，也更多。

所以在这样的情况下要使他们摆脱贫困，就必须更加有针对性，把他们一户一户地找出来，一户一户地去帮他，这样才有可能一个不少，全部解决他们的问题，这就是我们实施精准扶贫的主要原因。有个宏观背景是你靠经济增长、靠区域开发来带动，现在我们的宏观背景也发生了变化，比如我们经济增长全部下降了。去年只有6.2%的经济增长速度，前年有10%的经济增长速度，我们的不平等程度增加了，不平等程度增加意味着你每增加一块钱穷人分得更少了，所以在这样一种情况下我们就必须采取这种策略，采取精准扶贫才可能使所有的人摆脱贫困。这就是我们为什么要做精准扶贫。

那么，精准扶贫的目标、内容和措施是怎样的呢？

刚才我讲到今年年底使所有的绝对贫困人口（清零），一个人都不能少，一个民族都不能落下，这是我们的目标。

其次，我们有非常明确的标准。第一个是收入要超过贫困县，我们对贫困人口的测定是有收入标准的。2010年的贫困标准是2300块钱，去年年底是3218元钱，今年我们是按4000元钱来控制的，所有的贫困人口到今年年底人均年收入要超过4000元钱。另外，我们还要看他实际的生活状况怎么样，不仅看收入，还确保他“两不愁三保障”都解决。什么是“两不愁”？包括不愁吃、不愁穿；“三保障”，保障基本教育、基本治疗、基本住房。每一项都要达到标准才叫精准扶贫，这就是脱贫的主要标准。

精准扶贫要达到这样的标准，我们怎么做呢？有四个大的方面：

首先是精准识别。你需要把这些贫困家庭、贫困人口一户一户找出来，这个工作量是非常非常大的。这么大一个国家，这么分散，差不多三千万户、接近1亿人口，一户一户找出来，这是精准识别。

识别以后要一户一户地去分析原因，这一户到底为什么穷？它的致贫因素是什么？哪些可以短期解决，哪些可以长期解决？然后我们要因户施策，这叫精准帮扶。这个事情不是一锤子买卖，不是一年搞完就完了，它是动态过程，有脱贫的，还有新陷入贫困的，新陷入贫困随时纳入进来，脱贫以后要随时退出，然后不要让它返贫，所以是精准管理。

经过精准帮扶识别以后，它到底有没有脱贫？我们说有标准，那么，谁说了算？以往我们很多政府做事情都是地方政府说达到标准了，可以了，但这一次是不行的。所有的贫困县，要摘帽、要退出都需要经过严格的第三方评估，这个叫精准考核。我们需要随机在线抽1千户，看贫困户到底是不是达到脱贫标准了，边远户也得抽看有没有漏掉的。如果条件很差、收入低，“两不愁三保障”存在问题，但你没有把它视为贫困户、没有帮扶，这也是有问题的。所以，需要严格的评估。

而且，我们今年在抽查的基础上又做了一次全面的普查，所有贫困县的贫困家庭都要普查，一户一户地去看。非贫困县抽了100县，抽到的县里面所有的贫困家庭、贫困户也都要一户一户地去查。所以是非常严肃、认真的事情。这叫精准考核。这些任务都完成以后，我们才能够达到精准扶贫的要求。

我们采取的措施是综合性的措施。我们刚才讲了既要帮助他创收，要收入达到标准，还要解决“两不愁三保障”，这显然不是单一措施做得了的，所以我们采取了综合性措施。比如有特殊产业扶贫，帮助贫困户去搞产业，而贫困户搞产业又很难，你让他自己去搞，经常搞到中间就搞不下去了，比如给贫困户发十几只、二十几只鸡，结果养到半路都死掉了。怎么搞有效？怎么让有能力的人带他？怎么把他纳入到产业链中去，让他获得更高的收益？这是产业扶贫。

就业扶贫，更多贫困家庭和贫困人口，没有能力搞规模化的产业，那么最好让他就业。所以我们有很多的措施，一个是帮助他能出去，特别是深度贫困地区有很多年轻的劳动力，就让他们进到城里就业。还有一个是让他在本地就业，我们这次也做了很多尝试。比如，村里建了“扶贫车间”，在移民搬迁点建“扶贫工厂”，在当地创造更多的就业机会，还包括很多公益性岗位，以让他们就业。

我们还有生态补偿，有一些偏远地区亚麻生态很好，但是生态保护区不能开发，那么，就把他们变成生态保护工人，给他们发工资，来保护生态环境。

还有易地扶贫搬迁。有一些贫困地区实在是条件太差了，要在当地解决贫困问题代价太大、成本太高，而且不够持续，那么，就干脆搬出来。所以，我们这五年搬了接近1000万贫困人口，加上随迁的非贫困人口，五年时间接近1500万，有相当部分直接搬到城镇里区了，也有一部分在村里。所以，易地扶贫搬迁这是非常大的措施。

还有危房改造。不管你在什么地方，都不能住危房。针对这个问题，我们有危房改造政策。所以，到今年年底所有贫困家庭的房子，至少不能是危房。

我们还有教育扶贫，刚才讲到要保障贫困家庭教育，所以我们采取了很多教育扶贫措施，其中最核心的是小学或初中阶段不能辍学。这几年的进步非常大，特别是在一些深度贫困地区。比如凉山，我2012年年底的时候跑了两个凉山的两个村，普查下来发现三分之二的孩子辍学了，但你现在再去凉山看，任何村庄里面的孩子都是（在学校里）。

我们还要保障基本医疗，让贫困家庭的人能看得起病，我们有健康扶贫政策，采取了很多有针对性地政策，包括提高贫困家庭报销比例，贫困家庭看病不需要付押金，我们要保障基本医疗，让贫困家庭的人能看得起病，我们有健康扶贫政策，这里采取了很多有针对性的政策。包括提高贫困家庭报销比例，贫困家庭人看病不需要付押金（挂号费），慢性病有慢性病政策，大病有大病政策。最后有一部分人靠社会保障，通过低保都措施保证其基本生活问题。

不同时期的难点是不一样的。开始阶段主要是识别太难。刚才讲到的三千万户接近1亿人，要准确地找出来难度非常大，面临非常多地挑战。经过了多次回头看，识别很多次才（实现）识别精准。后面阶段（的难点）在解决“三保障”方面，包括教育问题，最难的地方是厌学辍学，因为根本上的问题解决难度很大。在危房改造方面也遇到了很大问题，老年人的房子盖不盖？家里孩子条件好，这样的老年人盖不盖房子？有这样一系列的问题需要去解决。

今年以后主要的问题，是脱贫以后能不能巩固，能不能稳定。这个就是我们现在的问题，特别是收入能不能稳定？还是面临很多挑战。

我们这几年成效非常大。首先，从减贫人口数量来看，2013年8249万，现在减到551万，绝大部分都减掉了。减贫的速度越来越快，基数越来越低。14年减了15%，去年减了66.8%，减了三分之二，今年全部减完了。

除了贫困人口大部分减完以外，我们在很多地方都有明显的进步。去年年底，780个贫困县都已经摘帽了，占到93%，到今年上个月所有的贫困县都已经摘帽了。另外，贫困地区也得到快速发展，比如收入增长更快，贫困地区农民的收入比13年占全国农民收入水平已经提高7.7个百分点。所以，贫困地区和其他地区收入差距缩小，这是非常清楚的。

另外，农民生活质量不断改善，比如住房条件大幅度改善，饮水条件大幅度改善，这些方面都有具体的数据。由于时间关系，我不详细讲了。生活的方方面面，改善都非常明显。

基础设施的改善也非常明显。现在每一个贫困村都通了硬化道路，每个贫困村都有了宽带，都能上网，当然水电设施也越来越完善了。

公共服务的条件也在改善。公共服务主要就是医疗、教育这些方面，现在上学更方便了，上学条件也更好了。每一个村都有卫生室，都有村医，并且建设得不错。

前面（说的）都是硬的变化，那么软的方面呢。通过这次精准扶贫、脱贫攻坚，基层的治理能力大幅度提高了，我们采取很多措施，比如驻村工作队，把300多万干部派下去驻村。我们有帮扶责任人，还有考核评估机制，基层的工作能力、工作作风大幅度改善，形式主义大幅度减少，我们不能说一点都没有了，但是跟以往比大幅度减少。现在很多的县级以下的干部长期在村里面，书记、县长一年下村不知道多少次。我们为未来乡村振兴培养了一批有能力、愿意深入基层的这样一批干部，打下了很好的基础。

未来扶贫策略如何？转向相对贫困，相对贫困主要是差距问题，所以我们叫缓解相对贫困。到了未来需要考虑城市贫困的问题，今后随着城市的人口越来越多，城市也有差距，到了相对贫困阶段，城市的贫困也需要一体化考虑。

到了解决相对贫困阶段，要更加注重自我发展能力。主要靠人力资本提升，让他能够进入资本市场。更多靠市场机制帮助他们去增收、改善生活状态，我们也要更多依靠中国扶贫基金会这样的社会组织专业化地去做扶贫工作，提高他的效率。

当然我们未来还需要建立一个更加有效，覆盖面更广的社会保障体系。真正能够把一些没有能力的人能够兜起来，最终缓解相对贫困目标是缩小差距，只有缩小差距我们才能缓解相对贫困，谢谢大家！