政府负责拨款，学校决定打酱油买醋

熊丙奇 （上海交大教授 　　21世纪教育研究院副院长）

两会观察

“教育不是缺钱的问题，是花不出去，因为打酱油的钱不能买醋。”3月11日，全国人大代表、北京市常务副市长吉林参加北京团分组审议时表示，教育经费中的教育事业费不能用于教育基本建设，而现在最缺的是后者。

按项目开支进行拨款，这是我国教育拨款中，十分常见的做法，被认为有利于财务管理，提高资金使用效率，同时避免经费被挪用、挤占。但在实践中，这种“项目式”管理却时常出现没有提高效率，反而被浪费，还“逼迫”有的单位和个人进行挤占与挪用的情况。

吉代表所说的，就是教育事业经费专门用于核定的项目，即便其过剩，而其他地方资金短缺，但不能把这部分经费用于资金短缺的地方。因为按照教育事业费的管理规定，财政部门根据学校（单位）用款需要，按进度及时把专项经费拨给教育主管部门。凡经核定的项目，学校（单位）不得改变资金用途，确需更改资金用途的，必须专题报教育主管部门、财政部门同意方可更改。这种经费预算、拨款和使用方式，在教育系统普遍存在，包括高校的科研项目。

该管理方式，存在三方面问题：其一，某项经费的投入多少，往往取决于决策者的喜好和政策规定，而不是根据教育和学术研究实际，进行更为科学的预算，像基础教育建设费用不足，而事业经费增长较快；在高等教育，近年来喜欢面子工程、形象工程，基础设施建设、硬件投入得到重视，“软投入”却严重不够。其二，有关部门通过这种方式，把财权掌控在自己手中，可以对教育、学术发号施令，以合法的理由和渠道，干涉教育自主和学术自治，而具体学校、人员缺乏财政独立性，难以根据具体办学、教育与学术活动需要，合理调配使用资金，让资金用到该用的地方。其三，一些学校、人员按实际需要对经费进行调配，遭遇“制度性陷阱”，面临挤占、挪用等违规风险。有一种说法是，想做一点事，就不得不违规，当然，这也有另一种解读，当某机构、某人做出成绩时，这被认为是敢于突破、打破陈规。

现在，有必要改变这种拨付、管理方式。首先，要提高拨款预算的科学性、民主性，在制订预算时，听取学校、师生、公众的具体意见，在出台后，监督政府部门拨款。其次，更重要的是给学校财政独立空间。这不但关系到经费的合理使用，更关系到学校的办学自主权和教育、学术研究的自主性——没有财政独立性，办学自主权、教育与学术自主空间，就无从谈起，在发达国家，政府向公立学校拨款，而公立学校照样可自主办学，就与学校财政相对独立有关，政府很少会具体要求拨款怎么使用，而会通过学校理事会对校内预算进行决策、学校每年向师生、社会公众公开年度报告等来确保资金有效用于办学之中。

不少人担心将资金使用的自主权力交给学校、个人之后，会被滥用，其实，自上而下同时缺乏师生、公众参与决策、监督的财务管理方式，不但降低经费使用效率，还会增加被滥用的可能——只要在规定范围内使用，就是滥用不出成果，也不会被追究，前些年就传出用洗脚费报销科研经费的丑闻——而把经费使用的自主权给学校、研究人员，同时要求财务收支情况完全公开、接受公众监督，既可通过增强财政的独立性，由此扩大学校的办学自主权以及教育自主权，也可有效防范经费浪费以及财务腐败等问题。