依法处置“僵尸企业”刻不容缓

2017年是供给侧结构性改革的深化之年,必须深入推进“三去一降一补”任务,注重探索处置“僵尸企业”的法治路径,健全优胜劣汰的市场化退出机制,从立法、执法、司法三大层面着力,使市场在资源配置中真正起到决定性作用。

党的十八届五中全会提出“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,加大政策引导力度,完善企业退出机制”。近两年来的中央经济工作会议也多次强调推进供给侧结构性改革,积极稳妥化解过剩产能,依法处置“僵尸企业”。清理“僵尸企业”已形成广泛共识,如何利用法治手段化解过剩产能、实施市场化退出机制则是亟待解决的问题。

清理“僵尸企业”是当务之急

“僵尸企业”是一个经济学概念,主要是指长期负债且无法恢复活力,依赖政府补贴或银行贷款勉强维持经营的企业,其主要特点是自身难以为继,依靠外界输血勉强存活,通常处于停产或半停产、连年亏损、资不抵债的状态。事实上,“僵尸企业”并非新生事物,20世纪80-90年代处于滞涨时期的美国和日本均存在“僵尸企业”,占用大量信贷资源,但经济效率却异常低下。而我国从计划经济时期延续至今,一些缺乏市场竞争力的国有企业依靠财政补贴或银行续贷得以维系,严重影响资源有效配置。实践中,“僵尸企业”大多存在于钢铁、煤炭、房地产等产能过剩的行业以及经济发展水平较低的地区,耗费大量资金、土地、信贷资源,挤压优质企业的生产和发展空间,进一步加剧结构性供需矛盾,造成经济增长内生动力不足,金融风险有所积聚等问题,给经济持续健康发展埋下巨大隐患。

冰冻三尺非一日之寒,“僵尸企业”是我国经济发展过程中长期积累的结构性、体制性矛盾的产物。为适应经济发展新常态,当前供给侧结构性改革的重点是化解过剩产能,当务之急是依法处置“僵尸企业”。然而,清理“僵尸企业”兹事体大,牵扯众多,涉及国有资产保护、金融风险防范、企业职工安置、非公经济平等保护等一系列问题,极大地考验着政府的智慧和决心。

破解“僵尸企业”难题的顶层设计

过去一年是实施“十三五”规划的开局之年,党中央和国务院创造性地提出要推进供给侧结构性改革,并指明“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。其中,首要任务就是积极稳妥化解过剩产能,将宝贵的资源要素从“僵尸企业”中释放出来,通过理顺供给端,提高有效供给,创造新的生产力。2017年是供给侧结构性改革的深化之年,必须深入推进“三去一降一补”任务。中央经济工作会议强调,供给侧结构性改革,最终目的是满足需求,主攻方向是提高供给质量,根本途径是深化改革。在去产能方面,一是继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能;二是要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子,严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准,创造条件推动企业兼并重组,妥善处置企业债务,做好人员安置工作;三是防止已经化解的过剩产能死灰复燃,同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作。

去年以来,以“三去一降一补”五大任务为着力点,推动供给侧结构性改革已经取得初步成效,部分行业供求关系、政府和企业理念行为发生积极变化。例如,国务院常务会议决定,对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组,对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”,清理处置“僵尸企业”,到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。此后,国资委开展了处置“僵尸企业”及特困企业专项治理工作,率先推进央企化解煤炭、钢铁过剩产能,去产能已初见成效。在此基础上,今年应继续深化供给侧结构性改革,尤其是探索处置“僵尸企业”的法治路径,充分发挥公司法和破产法在引导和督促市场主体有序退出方面的法律功能,健全优胜劣汰市场化退出机制,使市场在资源配置中起决定性作用。

探索“僵尸企业”处置的法治路径

市场经济的本质是法治经济,化解过剩产能、处置“僵尸企业”应当遵循市场化、法治化的原则,严格依法进行,从而保障债权公平有序受偿,完善优胜劣汰市场竞争机制,构建诚实信用市场环境,确保社会资源优化配置。

首先,科学立法。为了建立公平开放透明的市场规则,党的十八届三中全会提出“健全优胜劣汰市场化退出机制,完善企业破产制度”。《企业破产法》颁布以来,其实施效果还不够理想,由于破产制度存在失灵现象,使得市场主体难以依法有序退出,这是企业“僵而不死”的重要原因。因此,应当及时修订《企业破产法》,明确破产原因和程序启动标准,选择利用“预重整”“债转股”等制度,完善金融机构破产程序,构建简易破产程序。

其次,严格执法。唯有铁腕治理、重拳出击,方能清除“僵尸企业”毒瘤。彻底切断地方政府、金融机构与其的利益链条和输血渠道,严格执行环保、能耗、质量、技术等法律法规和标准,逐步净化和培育有效竞争的市场,着力提升供给体系的效率和质量。第一,尊重市场规律和需求,做好调研摸底工作,准确界定“僵尸企业”,建立客观、统一的识别标准,因企施策进行管理;第二,处置“僵尸企业”涉及面广,应统一组织协调,建立多部门联动机制,畅通沟通渠道,实现信息共享,提高工作效率;第三,完善配套机制,制定应急预案,设立专项基金保障清算、安置费用,最大限度地降低对职工就业、社会稳定、财政收入的冲击,确保“僵尸企业”平稳、有序退市;第四,建立破产预警系统,防范和化解企业债务风险,同时防止“僵尸企业”死灰复燃,积极引导企业转型升级,实现产业结构的调整优化。

最后,公正司法。司法是维护社会公平正义的最后防线,也是防范运动式清理的法律屏障。处置“僵尸企业”应当避免过度依赖行政手段,强调企业清算和破产程序的司法属性,充分发挥法院的司法审判职能,积极构建依法处置的良好司法环境。其一,依法识别“僵尸企业”,加强评估和分类处置,恰当运用企业强制清算、破产清算或重整等程序,引导和督促市场主体有序退出;其二,建立企业清算与破产审判庭,推进破产审判法官队伍和破产管理人团队的专业化建设,实现企业清算和破产审判工作规范化、法治化;其三,积极推动“执行转破产”,建立健全程序衔接与协调机制,切实解决法院执行难和企业破产难问题;其四,慎重适用重整计划强制批准权,避免债务重组和营业整合“拉郎配”,充分保障当事人的合法权益。

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