反腐学者谈监察体制改革：对监委会的监督要细化，不能笼统

原标题：反腐学者谈监察体制改革：对监委会的监督要细化，不能笼统

任建明

据中国人大网12月25日消息，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，为在全国推进国家监察体制改革探索积累经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。

上述决定指出，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。

“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”决定称。

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革。根据公开报道，党中央已确定了改革的时间表和路线图。

中央纪委网站在11月7日发布消息：近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会。

浙江日报12月7日报道披露，监察体制改革试点不仅在省一级层面推进，还将在各市、县（市、区）进行改革试点。

北京日报12月12日报道披露，严格按照党中央确定的时间表和路线图在全国人大常委会作出有关决定后，检察机关反贪等部门将完成转隶。

为何选在北京、山西和浙江进行改革试点？监察体制改革将依照怎样的时间表？如何理解党的纪委和监察委员会合署办公？如何强化对监察委员会的监督制约？

带着这些问题，12月17日，澎湃新闻在广州专访了出席中国廉政研究2016年学术年会暨第四届中国廉政制度创新学术研讨会的著名反腐学者、北京航空航天大学公共管理学院教授任建明。

“改革试点需要得到地方强有力的支持”

澎湃新闻：为什么会选北京、山西、浙江三个地方进行改革试点？

任建明：试点省份的抽样比较有代表性。省一级有城市和省两种类型，所谓城市是以北京、天津、上海为代表的直辖市，城市区域；重庆和其他所有的省、自治区，它们实际上不只是一个城市的区域。

这次城市中选了北京，另外选了两个省，一个在长三角，一个在西部。将来在推广的时候，可能北京实行的方案更有利于推广到上海、天津，山西和浙江的方案更有利于推广到其他省、自治区的区域。

我看到有些专家学者的评论，认为过去一些敏感性的改革试点很少选北京，因为选在非首都地区，改革带来的影响争议、负面的效果会比较小，而这次选了北京首都进行试点，反映领导人推动改革的决心。我觉得这也有一定的道理。

另外一个因素，试点选择肯定经过中央层面的考虑，也应该征求过试点省市的意愿，因为这项改革在一个省市能够试点成功，需要得到地方强有力的支持，地方应该有很高的改革意愿。所以我想这几个地方可能是在沟通中符合这些条件的。

澎湃新闻：在这三个省份试点监察体制改革，你本人最关注的是哪一点？

任建明：中央的试点方案已经制定得比较详尽，可能留给这些省市的空间已经不是很大。我们当然希望在试点中，可以有跟国家的大框架不一样的地方，例如理论上更进一步，迈的步子更大一点，这些方面是不是可以有一些新的不一样地方。

十九大之前或将完成试点

澎湃新闻：你认为监察体制改革会遵循一个什么样的时间表？

任建明：我大概推测，今年11月已经公开发布在这几个省市进行试点，明年3月份要挂牌成立省一级的监委会，再过3个月到明年6月份，市县一级的监委会就要挂牌成立。当然这个过程中，有的地方在省一级成立监委会的时候，市县部分会先行。这几个试点的地方，虽然有全国人大常委会的授权，但是他们要成立一个新的机构，要对旧的机构调整、转交等，地方人大也要做出相关决定。

我估计到2017年年底、2018年年初，《行政监察法》修订完成，监察体制改革就会全国推开。

澎湃新闻：试点工作会在十九大之前完成么？

任建明：这轮改革是几项主要任务，一个是试点，一个是全面推开，一个对法律的修订。

《行政监察法》的修订在两年前就已经启动，修法过程中，把比较成熟的想法先用特别授权试点的方式，在三省市进行改革试点，试点过程中，法律也在进行细化，等试点差不多后再对法律定型，同时全面推开监察体制改革。法律修订完成和全面推开是同步的，这就免得到时候每一个地方的人大都要去讨论重复的内容。

三省市试点应该在十九大之前完成。比较大的可能是到2018年年初，《行政监察法》修订完成，改革在全国推开，国家监察委员会成立，这就标志着改革全部完成。

涉及到宪法有关内容的修订，可能要等到2018年3月十三届全国人大一次会议。

我认为这种改革的策略路径选择是比较好的，是一个效率比较高、很快能看到改革的结果。

如果先修订法律，法律修订之后，按照法律规定再去推行机构的调整改革，那么法律的修订、具体的制度安排可能并不是很确切，机构在调整过程中，又要经过一些变更和完善，回头法律又要进行修订，时间就会比较长。

这轮的改革方案，中央选的策略是先试点，经过全国人大常委会特别授权的三省市去试点，试点一段时间以后，原来那些构想可以实际运行，然后再去修法、再去推广，这样会加快进度，会很快看到改革的成效。

“试点方案是将两委完全彻底地整合”

澎湃新闻：未来纪委和监察委员会合署办公，你认为这是什么样的一种合署模式？

任建明：在中国，政党是国家和社会的领导核心，监督体系是两套，党内有党内监督，国家有国家的监督，国家监督传统都用监察这个词，实际上学术的概念就是监督。

这两套监督体系，在我们理论研究上就会有不同的方案选择。我一直是整合论的推动者，我们的反腐败机构、条块分割太多了，党政机关，从乡镇到中央有5万多个反腐败机构，需要横向、纵向进行大大的整合。我曾经提出一种理想的整合，全国就剩32个反腐败机构，中央有一个，每个省份一个。

两个监督体系合署，至少有两个选择，一个是它完全融合，相当于十八大之后中纪委和监察部内设机构进行了改革，两个机构一起办公，把内部的机构完全都统一设计，原来一线专业机构和内部的综合行政机构全部都合并成一套，也把监察部从原来的办公地点搬到了中纪委的旁边。这是一种选择，完全融合，内部也不分，就是一套机构，两个牌子。我们叫做彻底融合的方案。

还有一个选择，要保持两个监督体系的独立性。这两个监督体系，我的考虑是，未来应该更多倚重国家这套监督体系，它的人员编制数比较大，而党内的监督主要是关口迁移，针对“四种形态”中的第一种形态，顶多延伸到第二种形态，将来党内监督体系的规模相对比较小一点。

如果按照第二种选择，两套体系保持相对的独立性，包括人员都不一定交叉任职，两委的合署是用联席会议的形式，由纪委的常委会和监委会的主任、副主任组成的联席会议作为监督机构的最高决策机构，这是一种方式。

现在据我了解，试点方案是完全彻底地整合，内部是完全融合的，一套机构，两个牌子。省和省以下，纪委书记就是监委会的主任，然后纪委的常委也是监委会的委员、常委。

“外部监督机制不能笼而统之”

澎湃新闻：你认为应该如何加强对监察委员会的监督制约？

任建明：过去研究一个反腐败机构，在什么情况下能够达到一个理想的状态，以确保他能够肩负起反腐败的使命，我们当时提出有四个特征——“独立、权威、廉洁、专业”。

独立就是讲他的独立性，机构、人事、预算独立，也隐含着要给它充足的资源保障。

权威，主要是讲对它的授权，包括立案权、调查权，还有秘密调查权等，对这些权力要有充分的授权。

廉洁，要确保这个机构能达到很高的廉洁标准，否则你连反腐败机构的腐败问题都不能解决的话，人们就会质疑，要通过这个机构让别的机构实现廉洁，这是缘木求鱼。所以这个机构要有一套的监督，内部的、外部的，以确保这个机构的权力是不能够滥用的。它的权力被滥用的话，是一个很危险的事情。

传统的监督机构的设计，背后可能有一个鲜艳的假设——监督机构好像就是特殊材料制成的，不会腐败。过去对监督机构的监督几乎是空白，十八大之后王岐山书记第一时间讲“信任不能代替监督”。他讲的就是对纪检权力的监督，纪检不受监督就会出现“灯下黑”的问题。

这次在试点方案中就提出要解决监委会自身监督的问题。中央领导已经意识到这个机构跟现有的反贪机构大大不同，把原来分散在几个部门的权力整合在一个部门，一旦失控的话就很危险，所以在第一时间就提出要解决自身监督的问题。用词是“自身监督”，但并不意味着只有内部监督。

到底怎么能够解决？香港的廉政公署在1974年成立的时候，在最初设计制度的时候，就有一整套外部和内部严密的监督机制，42年来保证这个机构没有发生一起滥用职权腐败的问题，就表明它是成功的。虽然不能直接把它搬过来，但是会给我们很多的启发，我觉得外部的监督一定不能够笼统。

比如，监委会是人大选举产生的，对人大负责，每年要向人大报告工作。这就必须要具体化，人大怎么来监督，怎么对它实施日常的监督，它如果发生了滥用权力的风险，人大通过什么方式来对它进行问责，同样也有执法。外部监督仅仅这样还不够，还有其他的，例如现在各国对反腐败的权力有一个细分、拆分，调查、起诉和审判权是分开的，这些权力之间如何互相制约。

另外是监委会内部监督的机制设计，在可靠的外部监督保障下面，内部相关的一套设计也是重要的。这块对于省市的试点，可能是一个能够发挥的空间。

澎湃新闻：很多人都讲廉政公署各个咨询委员会的监督模式很好，这样的模式我们能拿来用吗？

任建明：我们提的相关建议里面也包括这部分，其实也有类似的设计，比如我是中央纪委监察部聘的特邀监察员。它设计特邀监察员的目的也是要加强对纪检干部有监督。

澎湃新闻：咨询委员会如何发挥作用？

任建明：香港廉政公署的咨询委员会，它首先是外部的，因为咨询委员会的委员是由特首来提名，有一些是高官，有一些是社会专业人士、知名人士，虽然是知名，但并不是说你的名气有多大，你还要符合专业要求，监督也需要能力、相应的专业知识。

廉署的咨询委员会有实质性的权利，有程序的保障，是实实在在的监督，它那套设计更值得我们去借鉴。

我觉得制度设计需要非常的专业和精细，不能够粗细条，笼而统之。香港那套设计既要保证廉政公署这个“老虎”有牙齿，又不能失控，所以它设计很微妙，只要是廉政公署在严格执行赋予它的权力，外部制约就不会发生作用。但是廉署一旦有可能越过权力的界限，出现滥用权力的可能，外部监督就会起作用。

未来人大对监委会的监督可能要有更多，要经常性地对监委会进行监督。

比如查案件，什么样的案件三个月要完成调查，什么样的六个月完成调查，什么样的案件可以用一年时间完成调查，但是一定要有事先的标准。也要有举报系统，大家对纪检干部有什么意见，他可能不太敢去向内部的监督室举报，但如果人大有一个外部监督机构，我们可以向人大来举报。

我们一定要把监督机制细化，不能笼而统之。

澎湃新闻：未来监察委员会要在人大做工作的述职报告。

任建明：那当然，它是人大产生的机构，要对人大负责，对人大报告工作。