钟晓敏：财政改革的难点和财政学人的责任

为什么要讲这个问题呢？现在改革确实非常难，特别是财政，涉及的利益面太多，任何一个政策出台总是有不同的声音出来。从十八届三中全会决定以来，到现在已经有将近3年时间，我们回顾一下这么几年来，感觉到确实中国的改革现在走得非常艰难。十八届三中全会决定当中给我印象最深刻的，我作为一个研究财政的，有两点是最鼓舞人心的。第一，提出了让市场在资源配置当中起决定性作用。原文表述是“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置当中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。中国的改革在我看来最后都是落实到市场和政府的边界问题，这是我们搞财政研究问题的首要的问题。但长期以来这个问题没有搞清楚，这次决定里面提到了这个，让我感到非常兴奋。

另外，提出了财政是国家治理的基础和重要支柱，并且要建立现代财政制度。原文是“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥和中央和地方的积极性。”这两个方面对我们学财政的非常重要。

我今天要讲三个问题，第一，谈谈市场在资源配置当中起决定性作用到底有没有落实。最近一段时间，我观察到在各种文件和讲话里面已很少提到“市场在资源配置当中起决定性作用”这句话，现实当中政府的作用似乎得到了更多地强化。我举几个例子，在现代社会政府干预经济是必不可少的，虽然在80年代初刚刚引进西方凯恩斯需求管理的理论，我们是持批判的态度，但改革开放这么多年，政府干预经济恰恰是按照需求管理的思路在做。这么多年来，我们也同时深刻地感受到政府这方面的干预可能对经济发展产生了一些问题，所以现在提出了供给侧结构性改革。需求管理为什么在我们国家比较有市场，需求管理总体上来看它不是太讲效率，可能更注重于近期效益的措施，这个恰恰是政府干预经济当中一些理念和可行性更加契合。而供给侧改革从经济学的角度来讲更侧重的是一个长期的，供给要素投入增加可能比较困难，但投入要素质量的提升不是短期能做到的。再加上这么多年累计下来造成的一些结构性问题，所以现在的提法是供给侧结构性改革。

供给侧结构性改革到底怎么做？有两种办法。第一，更多地发挥市场作用去做。第二，政府行政的措施更多一些。供给侧目前主要是三去一降一补，库存、产能、杠杆要去，可以有两种办法，一种通过市场的办法，一种通过政府。降成本和补短板，也都可以通过两种，计划和市场的办法。市场的办法花的时间更长，调整可能更长。但是市场有一个最大的好处，一个是它能通过价格机制有效地反映资源的稀缺程度，通过价格来引导企业经济的走势和行为的选择。同时市场还有一个好处是它有一种自主地激励机制。而政府的行政手段速度比较快，马上就见效，当年或者第二年马上就可以出效果，但恰恰又成了今后要改革的问题。为什么？政府行政的方式往往一刀切，这样做很难保证它的整体效果。你说这个企业好那个企业不好，怎么界定？结果很难保证。

在补短板的问题上，市场可以通过价格机制，自然地引领资源流动。政府通过财政政策、货币政策、补贴政策、奖励措施，首先扭曲了资源的稀缺程度，扭曲了价格机制。我们很多行业只要政府一支持，马上就上去，但是过不了多久就过剩了，现在过剩的行业都是以前得到政府大力扶持的行业，比如钢铁、房地产等等。我们从历史上看，每一次调控虽然可能会起到一点作用，但从更长远来看，都是失败的。这是我要讲的第一个问题，现在市场到底能不能起决定性作用，似乎不是很到位，政府功能好像更加明显。

第二个问题，财政改革的难点。改革开放以来，财政体制的改革是各项体制改革的突破口和先行军，到现在新一轮的改革，也是如此。从十八届三中全会以后，财政的改革文件密集推出，财政体制总体方案通过，到8月31日预算法修订案的通过，到2014年9月份国务院关于加强地方政府债务发展的意见，包括43号文以及紧接着国发45号关于深化预算管理体制改革的决定，以前国发70号文件关于盘活存量资金的文件以及2015年6月份推进财政资金统筹使用方案以及2015年5月份国务院通过的关于由财政部牵头会同国家发改委、中国人民银行一起搞的关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见，国发1542合文件，这个都是国务院的文件，还不算财政部的文件。可以看出财政的改革密集推出。

但这两年来怎么样？我举两个例子。第一，决定里面规定要清理规范重点支出和财政支出生产总值挂钩的一般不采取挂钩方式，这个事情的改革现在看来好像很难，因为原来的挂钩都是由各种法来定的，现在要改革，一方面要于法有据，但是改革要创新，突破原来的法，怎么修订，原来的部门来修订，它是受益者，有这个动机修订吗？如果要人大来修订，人大有这个能力修订吗？现在专职的法律方面的人才不多。第二，过去地方为招商引资出台了各种税收优惠政策，在决定里面也规定要求取消区域优惠政策，但是这个几乎现在不讲了，现在各个地方的招商引资当中还是以税收优惠的形式来进行。

另外税收的改革也比预期慢，包括个人所得税、房地产税等等改革，即使增值税也是按照政治任务下来才推的，各个税务部门忙得焦头烂额。财政改革为什么这么难？实际上就是涉及到利益问题，因为公共决策涉及到利益，不像市场决策、个人决策青菜萝卜各有所好，公共决策不是这样的，一个决策出来以后有人受益有人受损，就是利益调整非常难。

最后简单接纳一下我们财政学人的职能，我们学者要有勇气和智慧，作为智库和学者，要为国家的改革出谋划策，这是我们的责任。同时，作为学者来讲肯定比一般老百姓知道得更多，但是要推动改革，就必须要让大家认可，在现实当中认可可能很难。上海财大公共管理学院做的事情非常好，他们每年两期公益性地对媒体记者辅导怎么看预算，通过这个对财税知识的普及非常重要，财税改革涉及到所有人，知识方面的普及如果不做到推动起来就非常难，特别是个人所得税改革。我们的改革还是要以社会公众利益为主的方向，学者在这个方向一定要把握好。同时在改革过程当中还要坚守底线原则，特别是涉及到个人基本权利保障方面，这个东西不是由多数原则来决定的，有些必须人人都享受的，只有这样我们的改革才可以走得更好，不断地推进！

（作者系浙江财经大学校长，本文据作者在天和智库首届华东财税论坛的讲话稿整理）