巴西：权力争斗背后的经济治理之败

距离奥运开幕只剩一个多月，但连接奥运主会场的地铁线却被迫停工，原因是里约州政府深陷财政困境，无钱继续。为此，特梅尔政府本周紧急转移拨付8 .5亿美元，希望在奥运开幕前能通车。巴西当前的政局动荡和经济危机对本届奥运会的影响显而易见。罗塞夫为何被参众两院弹劾而暂停总统职务？是违反了“财政责任法”所致吗？为何说劳工党治理经济是失败的？巴西的经济结构存在哪些问题？为何对全球能源和大宗商品的价格很敏感？代理总统特梅尔面临的挑战有哪些？他能否稳住阵脚，结束当前的混乱局面？未来的巴西会陷入持续动荡吗？中巴关系会受到何种影响？就这些问题，南都专访了中国社科院拉美所巴西研究中心执行主任周志伟副研究员。

根源在治理经济失败

南方都市报记者(以下简称“南都”)：五月初罗塞夫总统被弹劾，理由是违反了“财政责任法”。在你看来，她被弹劾暂停总统职务的真正原因是什么？

周志伟：参众两院弹劾罗塞夫的理由有二：一是2003-2010年间，罗塞夫担任巴西石油公司董事会主席，理应对巴西石油公司腐败案负责；二是罗塞夫在2012-2014年间未经议会批准挪用央行资金平衡国库账户，违反了巴西的“财政责任法”。从巴西的宪法来说，这种弹劾有法理依据，但争议也很大。罗塞夫是否卷入腐败案，至今没有看到切实的证据。而挪用央行资金填平财政账户，并不是只有巴西一个国家，或罗塞夫一个政府这么做过。

但劳工党和罗塞夫陷入目前的困局，主要源自治理经济的失败。2015年，巴西经济降幅达3 .5%，通货膨胀再次达到两位数，失业率超过8%，财政赤字依然维持在6%的高位，经常账户赤字占G D P的比重也达到了3 .7%，公债占G D P的比重升至65%。经济的持续混乱以及受美元走强的影响，巴币雷亚尔全年贬值超过三分之一。市场预计今年经济降幅会收窄，但仍在3%以上。

2011年罗塞夫执政初期，初级产品繁荣基本步入尾声，在罗塞夫的首个任期期间，巴西经济增长率年均从卢拉时期的4%降到了不足2%，陷入近三十年以来最严重的衰退。从根源来看，主要在于其“去工业化”的产业结构以及对外高度依赖。产业结构方面，最近十年的大宗商品价格上涨、初级产品繁荣加剧了巴西的“去工业化”，工业对经济增长的贡献率不足，而初级产品价格的下降使得经济增长失去了足够支撑。另一方面，外贸的下滑使得国际收支压力增大，而国际流动性的减弱扩大了资本账户与经常账户之间的缺口，加上通货膨胀压迫利率上行的因素，本显不足的投资能力更受制约。另外，国有企业在巴西国内投资中举足轻重，由于巴西石油公司腐败案牵涉到一批大型国有企业，从而使得公共投资基本陷入停顿状态，这也进一步加剧了投资压力。

南都：面对这样的经济困境，罗塞夫采取了怎样的应对措施？

周志伟：罗塞夫推出了“强大巴西计划”，但受制于该国投资成本过高以及随后经济下行等因素，计划执行并不成功。尽管巴西存在制约经济转型的诸多客观制度因素，但作为执政党，在长达十年的执政期内(包括卢拉执政的两个任期)，劳工党未能有效利用大宗商品价格上涨的较好局面，促进产业结构调整，进行有效的经济改革，不能不说是一种治理的失败。

在社会领域，经济衰退使劳工党在过去十多年里“经济增长促社会分配”的治理模式进入强弩之末的颓势。但是为了确保中下阶层民众的支持，劳工党政府不敢对社会项目做出紧缩安排，在经济持续走低和增税连续受挫的局面下，巴西财政状况持续恶化。与此同时，失业率的上升使新兴培育起来的中产阶级不仅面临“返贫”风险，而且还得为政府的扶贫政策买单，这直接造成中产阶级“反水”的局面，即曾直接受益于劳工党政府社会计划的民众不满劳工党的“现金扶贫”社会政策。自2013年以来，中产阶级成为反政府抗议活动的主力便充分说明了这一点，而罗塞夫的民意支持率更是曾一度跌破10%。在失去中产阶级的支持后，劳工党的“铁粉”们不足以支撑罗塞夫执政的群众基础。而自卢拉2003年执政以来至今，“月费案”和“巴西石油腐败案”摧垮了大批劳工党要员，不仅大伤该党元气，而且严重影响了该党的社会声誉。

南都：经济恶化与衰退最终以总统被弹劾这种权力更替的非常规方式呈现出来？

周志伟：是的。最终上述因素的累积发酵在政治层面得到直接体现，导致了副总统特梅尔的“倒戈”以及劳工党执政的最重要联盟———民主运动党(特梅尔是该党领袖)的集体“出走”。特梅尔因“倒戈”被诟病为“机会主义者”，但也体现出了罗塞夫在协调盟党利益方面存在明显的能力缺失，而执政联盟的“碎片化”则成为政局恶化的关键所在。正是由于巴西石油公司腐败案、财政违规、经济衰退、执政联盟瓦解等问题累加在一起，反对党加大了对劳工党的攻击火力，从而使得当前巴西危机以政治权力更替的方式体现出来。

罗塞夫翻身几率很小

南都：根据巴西宪法，最终要剥夺罗塞夫的总统权力，需要到8月中旬，参议院经过三轮投票后才能确定。现在看，罗塞夫翻身的几率有多大？

周志伟：很小。从巴西政治稳定的角度来看，罗塞夫辞职是比较好的选择，但罗塞夫曾多次强调“绝不辞职”，原因主要在于罗塞夫及其坚定的政治盟友认定“财政造假”的弹劾难以服众，加之国际舆论总体有利于罗塞夫，罗塞夫和劳工党更多倾向于采取“拖延战术”，一方面避免政治盟友和群众基础的流失，另一方面也可持续给特梅尔政府的合法性施压。如不能在此期间拖垮特梅尔政府，且不具备在参议院最终表决中扭转局面的条件，罗塞夫就有可能在参议院最终判决前夕选择辞职，从而避免“因弹劾，八年内禁止参选公职”的最差结局。

南都：罗塞夫最近呼吁重新举行大选来结束目前的政治乱局。

周志伟：通过修宪，提前大选，对劳工党来说是成本最小的退出方式，但修宪程序复杂，短期内难有进展。

南都：对当前的代总统特梅尔而言，面临的挑战有哪些？

周志伟：从目前的局面看，副总统特梅尔继位，且完成罗塞夫所剩任期，是可能性最大的结局，但特梅尔执政过程会相当艰难。经济层面，要解决财政失衡问题，不管是“增收”还是“节支”均面临很大阻力，如处理不当，其执政基础就会出现松动。政治层面，劳工党下台后，巴西左派将对特梅尔政府展开猛烈攻击，目标直指“摧垮特梅尔政府”，因此，特梅尔不仅在议会中将遭遇一定阻力，而且也将面临中下阶层民众的抗议情绪，这些因素又对其经济治理形成新的制约。

政局短期动荡难免

南都：巴西的经济和社会秩序为何受石油、铁矿石等大宗商品价格下滑的影响如此大？

周志伟：这与巴西独特的产业结构和社会政策有关。历史上，巴西经历过国家发展模式失误而导致的危机，实行贸易保护主义和进口替代的经济政策很不成功。卢拉总统上世纪90年代上台后，放弃了进口替代模式，重视发展多边关系，深化与其他国家的合作，但巴西的经济结构一直没能进行深入调整。罗塞夫大致沿袭了卢拉的做法，在宏观经济政策上只是修修补补，而在社会政策上依旧进行转移支付。

一是去制造业化。巴西一直是拉美地区经济开放度最低的国家，出口的地理导向相对集中。过去十多年间，巴西长期依赖石油、铁矿石等大宗商品的出口，工业在国民经济中的占比、尤其是制造业的比重逐年下降，出现“去制造业化”的奇特现象。即使政府希望振兴巴西的制造业，但2003-2013年巴西工业增长率只有G D P增长率的一半，如果将工业细分为采掘业和制造业，后者的增长率更低。

二是高福利政策。巴西拥有世界上最庞大的社会保障体系，全民免费医疗、从小学到大学的免费公立教育以及高额救济金、养老金和退休金，可以说巴西人拿着发展中国家的工资，享受着发达国家的待遇。与平均工资相比，巴西人退休金相当于以往税后收入的97%，远远高于O E C D国家69%的平均水平。随着人口老龄化趋势加重，政府财政负担日益严重。高福利政策降低了劳动力市场的弹性，损害了经济自我修复的能力，也压缩了逆周期政策的回旋空间。

左翼政府为了获得选票，拉拢穷人，通过“家庭补助金”计划等各种福利增加社会开支，将穷人拉到中产阶级队伍中，政府开支压力较大。另外，最低工资与通货膨胀率挂钩也使得巴西工资年年都要上涨。据统计，2003年以来，巴西实际工资水平上涨了30%，但生产率基本没有提高。当石油和铁矿石价格跌落，全球对初级产品需求锐减之后，政府就没辙了。

南都：那巴西接下来的一段时间，政局会陷入持续动荡吗？

周志伟：当前的政治危机给巴西行政、立法和司法体系带来了自1985年民主化以来最大的冲击，貌似完善的政治体制处于一种混乱无章的局面，司法部与联邦警署在反腐问题上职能界限的模糊，众议院启动总统弹劾议案问题上的违规操作，联邦警署监听总统电话，卢拉入阁资格引发的司法争议，诸如此类，充分说明，作为一个后生的民主国家，巴西还需要相当长的时间实现民主体制的稳定和健康运转。尤其值得注意的是，司法部门在执法过程中体现出来的政党化倾向偏离了司法公正的原则，并造成了三种权力的扭曲和失衡。

预测巴西局势未来走向相当困难，但可以肯定的是，巴西的政治乱局不可能在短期内回归正常。在缺乏足够的弹劾司法根据的情况下，强行推动弹劾程序，实际上就存在“政变”的含义。如果强行弹劾成功，巴西很有可能进入一个政党长期争斗混战的局面。巴西政坛普遍腐败，如果弹劾成为一种政治新常态，罗塞夫政府的倒台很有可能只是政府频繁更替的开始。从目前的腐败案调查来看，在众多政界要人中，罗塞夫还算是清白的一位。

南都：这种动荡局面会给中巴关系带来何种影响？

周志伟：由于当前国际舆论不利于特梅尔，争取美国的支持是增强其政府法理性的重要手段。特梅尔已经通过外交途径，向美国表示要“密切与美国的合作关系”。在这种局面下，“南南合作”可能会逐步脱离巴西外交的主线，巴西有可能减弱与新兴国家的合作力度。

劳工党执政期间，中巴经贸依靠良好的双边政府关系进展高效。目前，中国是巴西最大的贸易伙伴和重要投资来源国，双边的经贸合作趋势不会有大的逆转。但特梅尔上台后，强化与发达国家经贸合作可能会提高中国参与巴西经济合作的成本。

在罗塞夫被弹劾过程中，阿根廷、乌拉圭、委内瑞拉等南美邻国，“南方共同市场”和美洲国家组织都对弹劾的合法性提出了质疑，甚至提出了“暂停巴西成员国资格”的警告。如果巴西采取“脱拉入美”的战略，拉共体有分化甚至瓦解的可能。而中拉整体合作规划是以拉美一体化为基础的，如果拉美次区域组织流于形式，中拉整体合作也将面临一些风险。

南都评论记者 陈建利