中国能不能接收难民?

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2015-09-06 第602期

面对欧洲难民潮,有中国网友认为,中国应该接收一些难民,为他们提供帮助;也有网友表示反对,认为这将导致未来中国和现在欧洲一样“难民围城”。其实,中国大规模接受难民的历史早已有之,直至今天中国依然在接收来自各国的难民。

【导语】

最近几天,三岁叙利亚难民艾兰·库尔迪在土耳其海滩遇难的照片震惊世界。面对国际国内的巨大舆论压力,欧洲一些国家终于松口,允许更多难民入境。英国首相卡梅伦表示,英国决定再接收数千名难民;奥地利和德国政府也同意难民经由匈牙利入境。

面对欧洲难民潮,有中国网友认为,中国应该接收一些难民,为他们提供帮助;也有网友表示反对,认为这将导致未来中国和现在欧洲一样“难民围城”。其实,中国大规模接受难民的历史早已有之,直至今天中国依然在接收来自各国的难民。

谁算“难民”?

国际法上对于“难民”地位的认定,主要依据1951年《关于难民地位的公约》及1967年《关于难民地位的议定书》。中国已经于1982年签署了这两个文件。

据国际难民法权威、中国政法大学教授梁淑英在其一篇名为《非法入境难民的处理原则》中的解释,根据现行国际法,认定一个人是“难民”,必须满足三个条件:栖身于本国或经常居住国之外,不能或不愿受本国保护和不能或不愿返回经常居住国,并且由于他的种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或持有某种政治见解的原因,有正当理由畏惧迫害。

虽然,上述两项国际公约并没有规定因为战乱而逃离家园的人需被承认为“难民”。不过,国际社会目前通行的做法,已经将在战乱情况下逃离本国的民众认定为“难民”。

二战时,近三万犹太人曾避难上海滩

中国最著名的难民接收,就是二战期间对犹太难民的庇护。

在当时,面对德国法西斯大肆迫害犹太人,欧洲多国却拒收犹太难民。中国驻维也纳总领事何凤山给许多犹太难民发放了签证。

何凤山1937年被派往中国驻奥地利大使馆工作,1940年5月离开维也纳。据何凤山的回忆录里记载,一个犹太青年,跑了40多个领馆,没有一个领馆肯给他签证,最后他找到了何凤山。何凤山说我给你发签证,他说我要11张。发签证必须是要本人亲自来的,但是何凤山给他发了11张。

何凤山全力救助犹太人的消息被迅速传开后,中国驻维也纳总领馆门前很快排起了长队。法西斯当局则以中国领事馆租用犹太人房子为由,硬将房子没收了。何凤山便自己出钱租用了一处小房子,继续给犹太人核发“救命签证”。

何凤山到底向多少犹太人发放了签证,至今都没有一个准确的数字。但从1938年6月到10月,仅以找到的签证号码推算,他就发放了1900多份,而1938年11月纳粹冲锋队制造“水晶之夜”后,何凤山为犹太人发放的签证就更多了。

1937年到1939年8月,是犹太难民涌入上海的高峰期,他们被安排居住在上海虹口区提篮桥一带。但随着1941年太平洋战争的爆发,日军将犹太难民赶进虹口的难民隔离区,2万多犹太难民和原先就居住在虹口的10万中国人挤在一块不到1平方英里的狭小空间里。

幸运的是,当希特勒把600万犹太人抓进集中营进行骇人听闻的屠杀时,近3万犹太难民却在上海存活下来,并开创了新的生活。

20世纪70年代,内地和香港各接收二十多万越南难民

1949年后,中国第一次大规模接收国际难民,是在上世纪70年代末的越南船民潮、“排华”潮和中越战争期间。中国政府奉行的“为每一个来到中国的越南难民提供永久性难民庇护”的承诺,在联合国救助难民史上绝无仅有。据统计,到1978年底,中国共接收越南难民26.5万,其中不少为中国侨民。这些难民、归侨经甄别后被后送到广西、广东、云南、福建、江西5省263个国营农场。

香港处理越南“船民潮”的案例堪称遵循“不推回”和“各国互助分担”国际原则的样板。越南战争结束后,1975年5月,首批越南难民3743人全数获得香港收容,至此,弹丸之地的香港爆发了越南船民潮。香港遵循“不推回”原则,顶住巨大经济、社会压力,收容了超过20万名逃港越南人。最终经联合国难民署协调,根据“互助分摊”原则转移到第三国安置、定居的就多达14万余名,远超过事后遣返原籍的6.7万多名。

直至今天,中国仍在接收难民

中国难民接收工作还有很多是在国际社会的协调下,完成国际义务。

1979年末,苏联侵略阿富汗,大批阿难民南逃巴阿边境被阻,滞留中阿边境,中国开放边境,暂时接收了6万多名阿富汗难民。

1980年至1988年,在联合国难民署争取下,在欧美国家财政支持下,中国作为南亚难民中转国,接收了2万多印度锡克族难民和斯里兰卡泰米尔族难民。这批难民后来绝大部分转往美国、加拿大和德国、意大利、西班牙,一小部分换发无国籍护照,留在中国,主要集中在北京、广州和昆明三地。

在2003年伊拉克战争之后,中国不但向约旦的难民营提供援助,也作为中转国接受了一些伊拉克移民。

2009年,缅甸北掸邦第一特区(俗称果敢特区)自治武装发生内战,近万名(一说数万名)果敢难民涌入中国南伞等口岸,进入中国国境避难,中方确保了难民基本生活保障。

事后中国在得到“确保难民安全”的承诺后进行了遣返说服工作,短时间内将大部分难民遣返回国。

据《看天下》杂志2014年报道,经由联合国难民署批准生活在中国的难民有138人,此外还有410人已提交寻求庇护申请,其中大部分是非洲人,成为难民的主要原因是战争和冲突。

“难民”来中国归谁管?

联合国难民署网站上的信息显示,任何非中国国籍的人都可以寻求中国的难民资格,只要带上护照,到联合国难民署北京的办公室登记姓名、国籍、出生日期、成为难民的原因等,就可以得到一张《寻求庇护者证明》,并预约甄别面试的时间。在接受甄别面试前,他们可以合法在中国居留。寻求庇护者证明有效期一般为两个月,如果到期还没轮到他们面试,可以带原件去换一份新的。

甄别面试一般由所在国政府负责。不过中国政府并未接管这项工作,所以还是由联合国难民署负责。《看天下》杂志报道,甄别面试的惯例是一对一,由难民署工作人员主持。面试内容主要围绕“你为什么离开你的国家”。问答都十分具体,一般持续两小时以上,有时需要四个小时甚至更久。难民署工作人员会根据各种情景、细节是否与当地情况相符来判断申请者回答的可信度,鉴定其是否真的符合难民标准。很多申请者会在这一环节“露馅”。

如果第一次甄别面试没通过,申请人有一次申诉机会,可以接受第二次面试,补充回答很多细节问题,证明自己身份。第二次还是没通过的话,难民署将把申请人的资料提交给中国公安机关,中国公安机关会将此人按非法居留的外国人处理。

如果通过面试,在中国的居住地由难民和寻求庇护者自行选择,但难民署的工作人员也会给他们一些建议。

除此之外,中国并没有处置国际难民的专门法律。目前中国对难民的日常管理主要依照《出境入境管理法》。2012年6月30日公布的这部法律第一次明确提到了难民:“申请难民地位的外国人,在难民地位甄别期间,可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留;被认定为难民的外国人,可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。”除此之外,并无相关详细规定。

目前,涉及国际难民的具体应对的指导性文件,主要是《国家涉外突发事件应急预案》,它属于2003年SARS事件之后制定的《国家突发事件总体应急预案》体系的一部分。

“难民”会不会在中国一直生活下去?

答案是,很难。

联合国难民署对于难民的永久解决方案,通常有三种——自愿遣返:一般是来源地局势好转,可申请由难民署帮助返乡;就地融合:即在申请难民身份的地方定居,成为该国公民;第三国安置:可申请去愿意接收难民、给他们国籍的国家。

由于战乱等原因,对于很多难民来说,回家的时间遥遥无期,而目前中国又没有相关的法律法规解决难民的身份,最好的出路就是被第三国接收。

联合国难民署并不能决定难民是否被接收,这完全由难民接收国来自行决定,且难民也不能挑选去哪个国家。得到难民资格后,需要多久才能有国家接收,没有人知道。

而在等待的时间里,这些难民也要遵循中国法律对于外国人的管理。难民们都没有在中国工作的权利, 难民在中国期间一般都被视为外国人,没有工作权利,因此他们的食宿完全由联合国难民署帮助解决。他们的医疗保健费用也由联合国难民署支付。

按照《公安派出所外国人住宿登记管理办法》,他们如果要搬家,需要向派出所申请变更住宿登记,民警会检查他们的相关材料,在《外国人住宿登记表》“备注”栏中注明,并上报出入境管理部门。

近几年,难民们在中国享有的权利也有所增加。2012年底,难民署中国办事处得到消息,中国外交部与公安部、教育部、民政部共同签订了协议,难民儿童从此可在中国上公立学校。

中国并不是难民热衷的目的地,但最近几年申请难民资格的人数不断增加。难民署中国代表处的工作人员在接受《看天下》杂志采访时说:“以前只要直接来登记,就可以拿到寻求庇护者证明,然后确定甄别面试时间。现在因为来申请的人太多,流程增加了一项,必须通过电子邮件或上门提前预约,由工作人员安排登记日期。”

由此看来,中国的难民问题已开始浮现,如何解决难民的后续问题和应对未来可能存在的难民风险,中国应当尽快地以国际法为基础,制定符合中国国情的难民法。

资料来源:

《二战时中国外交官发放“生命签证” 两万犹太人避难上海滩》,《文汇读书周报》

《如何解“难民”这道题》,《南方周末》

《外国难民为什么会来中国?》,《看天下》

《不可回避的难民接收》,《晚霞》

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