人大主导当成立法“新常态”

1月29日，北京市第十四届人民代表大会第三次会议高票表决通过了《北京市居家养老服务条例》。这是全国首部集中关注老年人居家养老的专门性法规，也是首部由人大牵头起草的养老类地方性法规。此前，这类法规一般由政府主管部门组织起草。

虽然人大牵头起草法律法规不是新鲜事，但多年以来，我国立法的确存在一定程度的“行政主导”和“部门本位主义”等问题。政府部门主导立法，虽然对解决法律空白、提高立法效率发挥了重要作用，但也产生了诸如“立法寻租”、“部门利益法制化”等诸多问题。一些部门“屁股决定脑袋”，总希望借起草法律法规之机，扩张行政权力，强化管理手段，减少责任担当，对于行政相对人的权利，则关注不够。

由人大主导立法，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利，也可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，还可以主动触及涉及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法“深水区”，从而使“等米下锅”转变为主动地“点菜上桌”。

当然，要想使人大主导成为立法的“新常态”，并不是中央文件或者领导人强调强调就能做到的，它实际上会对人大传统的立法工作模式带来重大影响。各级人大，尤其是有立法权的地方人大，应当主动调整工作思路，方能适应“新常态”的要求。

首先是要转变传统的立法调研方式和资料、信息收集模式。熟悉情况是制定良法的前提。北京市人大之所以能够牵头起草好《北京市居家养老服务条例》，与其最近几年持续关注养老问题是密切相关的。立法质量的影响要素之一是信息资源的掌握情况，但立法者要想掌握立法所需要的信息，以传统的调研、召开座谈会等方式还是不够的。

法律法规的起草者，应当要像履行某一领域职责的政府部门那样，对具体的工作实务真正了解了，才能有发言权，才能够起草好法律法规，否则，还是容易被掌握信息资源的政府部门牵着鼻子走。全国人大去年在修改行政诉讼法时，曾经派有关工作人员到法院去开展蹲点和挂职，全面参与法院行政案件的立案、审判、合议等各项工作，从而收集了大量一手资料。这一做法值得关注和推广。“会上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。人大要想真正主导立法，就要不断创新立法调研模式，增强信息收集和判断能力。

人大主导立法，站在立法一线，必然要敢于直面问题。立法是“在矛盾的焦点上砍一刀”。立法的过程，本质上是各种利益平衡的过程。人大要有能力找出问题和矛盾的症结所在，敢于直面利益纷争，以科学、公正、务实的态度果断做出决策，使得立法能科学、及时、有效地解决社会现实问题。现实中，有的地方人大不擅于行使法律赋予的职权，不愿意改变强势部门的传统做法，和稀泥，回避矛盾，迁就部门利益，导致法规质量不高，这样不仅难以主导立法，立法质量也难以保证。