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成都新农村实践:没有产业支撑就成一次性盆景


来源:瞭望东方周刊

城市向农村输送的不再仅仅是资本、技术和现代性,还有人。

原标题:新农村2.0

对应于全国的幸福美丽新农村建设,四川省2010年提出了新农村综合体的概念。2012年,成都市在新农村综合体之前冠以“小规模、组团式、生态化”三个定语——小规模集中、组团式院落、生态化环境,用“小组生”这个简称,打造出农村居、景、产三合一的空间。

生长于大成都外圈层边缘地带的“小组生”,因自身吸引力的增强而成一极,与市中心拉出一个力场,使人口由边缘而中心的单向流动变成双向流动。同时,城市向农村输送的不再仅仅是资本、技术和现代性,还有人。

城乡一体化不是城乡一致化。“新型城镇化并不是要消灭农村,而是城市更像城市,农村更像农村”。成都市委统筹委相关负责人强调,城镇化的过程应保留农村与城市的功能性差别。以前对城镇化的理解偏重于城乡趋同的一面,现在强调的是要注意差异,这是一次校正。

《瞭望东方周刊》记者走访新都区新繁镇高院村、大邑县苏家镇香林村、郫县安德镇安龙村、郫县三道堰镇青杠树村、邛崃市夹关镇周河扁等5处“小组生”新农村综合体试验点位,以呈现这场新农村建设实践中的前沿探索。

原标题:新农村2.0:成都“小组生”实践

农民在集中住上高楼并将土地流转之后做什么,是“大集中”时代的一大困惑。

现在,农民与其营生的距离,在规划中被限定为10分钟。

瞭望东方周刊记者:刘耿

2013年,成都市新都区新繁镇高院村几易其稿的楼房设计图正付诸实施,根据这份图纸,高院村的238户居民将全部集中居住在一个小区,开始他们的“大集中时代”。

10月,成都市政府的一纸新批文,使这张箭在弦上的设计图纸做了颠覆性的修改。原先的一个大院分为5个组团,组团与组团间以田园景观区隔;原先贴瓷砖的平顶排房,改为川西风格的别墅,且更错落有致,不再是排成直线的“营房”;原先设计的居住区,与生产区距离约2公里,要骑着摩托车挂着一只粪桶去劳作,现在生产半径只有0.5公里。

原图纸上的设计是大集中时代的新农村典型风貌,现在高院村的格局样貌,被称为“小组生”。

“小组生”这个词,正在成都流行,是“小规模、组团式、生态化”的简称——在实践中又加入了补足语:小规模集中、组团式院落、生态化环境。

不仅如此,自主经营的农民在关于自身生活形态的构建中有了更多的话语权。在高院村,还有大邑县苏家镇香林村,《瞭望东方周刊》记者各见到一处新庭院簇拥中的老宅子——宅主不想参与“小组生”项目。

成都市明确要求,不准基层政府强制农民参加集中居住,发现一例,查处一例。退出房屋红线以外的政府权力,集中用在农村基础设施建设上。

自2012年在成都郫县、新都区等地启动,截至目前,成都新农村综合体已建成54个,在建55个。成都市力争每年启动建设新农村综合体20个以上,到2020年,全市建成新农村综合体200个以上。

新农村蓝图的调适与创新

农村社区过高的集中度,弊病较多,不仅居民的舒适度普降,过大甚至上万人的小区亦给管理和服务带来很大难题。2012年3月26日,四川省委常委、成都市委书记黄新初到郫县调研城乡统筹工作,提出新农村建设要“聚居适度”、“宜聚则聚,宜散则散”。

据成都市委统筹城乡工作委员会提供的数据,全市农村散居人均建设用地面积约150 平方米。以高层建筑为主、集中度比较高的农民集中居住区,人均综合用地面积30~40平方米;以多层为主的农民集中居住区,人均综合用地面积40~50平方米;三层以下为主的农民集中居住区,如新津县普兴镇袁山社区,人均综合用地面积约65平方米,人均住宅面积约45平方米。

目前正在推进的“小组生”新农村综合体市级示范点,人均综合用地面积在50~70平方米之间,平均为58.12平方米。与同为三层以下的袁山社区相比,“小组生”模式的人均住宅面积大致相等。

川西农户传统上习惯于散居,组团式仍然体现了聚居的要求,以整理、腾出更多的土地,作为其参与市场经济的本钱,但集中度调低。新农村综合体一般以100户至500户为宜,是为“小规模”。除了对聚集度的校正,还对广受诟病的农民房的审美水准作了提高,这是通过组团式、生态化实现的。

高院村的玲珑锦院融合了原有的路、渠、林、田,形成5个组团,每个组团20至50户不等,各组团间隔50至200米,组团区间道路宽度不超过6米,各组团之间大量保留原生态植被,彼此间有林盘、沟渠、湿地、农田间隔,房前屋后郁郁葱葱,种的都是柚子、橘子、枇杷等果树。农民新居大量保留原生态痕迹,类似于传统的川西林盘院落,但又更加错落有致。

按照当地人的说法,“在树林里面建房子,而不是在房子之间栽树”,“透山秀水”,体现了居、景交织融合。而由于田园风光甚至村民的生活自身也成了旅游资源,产业要素也被导入,“小组生”成为居、景、产三合一的空间。

产业导入是“小组生”较之“大集中”的另一进步。农民在集中住上高楼并将土地流转之后做什么,是“大集中”时代的一大困惑。现在,农民与其营生的距离,在规划中被限定为10分钟。

旅游观光、有机农业、花卉苗圃等成为农民的主要营生,农村不再是城市工业区的延伸地带或承接区,由强调城乡无差别到强调农村的功能性差异,是新农村建设理念上的一个转向。

对居住集中度的调低,对审美的提升,由强调城乡无差别到强调农村的功能性差异,产业导入和升级,以及政府在城镇化中扮演的角色转变——退出红线之外,红线内的农民自己做主,是“小组生”对“大集中”时代的校正与创新,是新农村建设2.0版。

农村土地资源价值被激活

成都是典型的“大城市带大农村”,城乡二元结构矛盾突出。

成都市全面推进的农村土地综合整治,就是以土地整理、复垦、开发,通过城乡建设用地增减挂钩为平台,推动田、水、路、林、村综合整治,节约出的集体建设用地指标可以调整到符合规划的城镇挂钩使用,农民获得指标交易产生的收益。这样的做法大大增加了土地作为资本的流动性,解决了新农村建设“钱从哪里来”的问题。   

新繁镇镇长钟毅对此的理解是:“用农村的资源来启动农村自身的建设。”

四川省社会科学院社会学所副所长胡光伟则将这个思路总结为:“依托土地增减挂钩政策,激活农村土地资源价值。”

其本质上是将土地资源转化为资本——土地是农民参与市场经济的唯一本钱,纳入城乡间日益紧密的经济体系,而城乡经济一体化,是城乡一体化目标的题中应有之义。

农村产权制度改革成果的集中展示是确权颁证。“农民最害怕的是人走了,地没了。给农民颁证增强了农民的流动性。财产权利不划分清楚,农民就不能自由迁徙,他会惦记着家里还有一堆东西。”成都市委统筹委相关负责人告诉本刊记者。

据新都区统筹城乡工作办公室副主任王诚介绍,新都区启动产权制度改革以来,共颁布了56万本各类权证,平均每家农户有四五个证,包括农村房屋所有权证、宅基地使用权证、农用地的承包经营权证、集体资产的股权证、林权证等,面积很明确,产权划定清晰。农民有了产权证就可以去抵押融资或作价入股等,平等参与市场经济。

“没有这些证书,农民就是端着金饭碗在讨饭。”郫县安德镇党委书记骆开富说,“确权之后,农民非常踏实,我有多少资源、可以拿多少资源来做什么事情,都很清楚。对接银行,银行认可这个权证。以前村镇房屋的产权证,银行不认,现在跟城里的产权证一样了。”

作为村级公共服务和社会管理的改革成果,“村公资金”也是成都市的一个创举。其意义在于财政下乡,相当于将村级公共服务和社会管理纳入财政预算。对于每个行政村和涉农社区,“村公资金”的额度都是至少20万元,逐年上涨,2014年为40万元,在2017年前,将达到至少60万元。

这笔资金解决了新聚居区农民享受的公共服务均等化的问题。

大邑县统筹办主任周刚认为,如果没有政府投入村公资金,农村的基础设施根本没可能改善,而很多地方没有土地整理,社会资本就不愿意投入。目前,地方政府在这方面投入大,压力大。“要向中央呼吁,中央政府财政进一步向农村倾斜,把对农民的历史欠账补起来。”

成都市在“小组生”实践中对公共服务和社会管理设施标准化建设提出了“1+21”的配套要求。“1”指一个新型社区或一个综合体。后面的加数为文化活动室、卫生服务站、垃圾收集房、幼儿园、综合性便民服务中心(含水、电、气等代收代缴网点等)、全民健身广场、农贸市场、日用品放心店等。

新型基层治理机制保证了农民在“小组生”建设中的主体地位,是否参与、如何筹资、怎样建房、收益分配、权属调整,均由农民集体讨论决定。

农民的民主意识是在成都市统筹城乡试验中逐步培养起来的。以“村公资金”的使用为例,很多村干部最初对这笔钱的使用程序有些排斥——每笔花销都要经过村民公决,村支书的财权被关进了笼子里。

成都市市长葛红林说:“成都市花这个钱就是为了唤醒农民的民主意识。在培养民主意识的同时,又改善了基础设施,一举两得。”

市场+民主

成都市委统筹委相关负责人告诉《瞭望东方周刊》:“我们最看重的是在推进新农村建设中要有统筹城乡的思路和办法,要有体制机制层面上的解决,其中,最重要的机制是新农村建设与农民的利益联结机制。”

钱从哪里来?地方政府融资平台公司在将社会资本引入农村方面功不可没,但是,它们有的冲着土地指标而去,逐利的资本倾向于将农民搬入高集中度的楼房,这是造成“大集中”的原因之一。

“老板把钱赚了,农民利益没有得到保证。所以,我们更注重建立农民利益联结机制。”成都市委统筹委相关处室负责人说。

市场化运作、民主化推进,是建立这个利益联结机制的方法论。

确权颁证是农民进入市场的入场券,“如果没有产权制度改革,农民搬迁就不是市场行为,带有隐患。”

成都市委统筹委相关负责人表示:“成都鼓励和引导农民运用农村产权制度改革成果,组建集体资产管理公司,采取农户自筹、产权融资、社会资金参与相结合的方式,自主实施新农村综合体建设。”

以郫县安德镇的运作方式为例。

参与“小组生”的农户将小产证换成一张大产证,利用确权的集体建设用地入股,成立安龙资产管理有限公司。其中家庭股东803人,登记股东8人。由股东大会产生的董事会选举产生董事长,并聘任总经理,而监事会的主席和监事亦由选举产生。财务管理委托第三方机构代理,每月公布明细账目。

安龙资产管理有限公司作为“小组生”的建设主体、融资主体,将集体建设用地使用权直接在农商银行抵押融资约1.49亿元。

该村参与农户的集体建设用地共763.3亩,用于新区建设317.3亩,预留用于村集体发展的产业用地20亩,将节约的集体建设用地426亩挂钩到城市规划区,由县政府按每亩35万元的标准收储,待复垦验收后,节余的集体建设用地指标出让收益便可用来偿还融资本息。

同时,从中央至省至市,很多部门加大支持“三农”的力度,政策资金俱来,但是这些资金都是自条块下来,分散各处,达不到集成使用的效果。“小组生”作为一个新的接收平台,整合农发、建设、环保、水务、交通等部门涉农资金,集成于新农村综合体建设。

最后,加上人均约1.4万元的农户自筹,基本可实现收支平衡。

“小组生”较之以前的农房,也使农民享受到了城镇化过程中的房产增值——原先的老屋两三万元一套,现在的新居四五十万元。

高院村的玲珑锦院,每晚都有很多城里人四处转悠,打听有没有人卖房。尽管目前“小组生”住宅还只能交易使用权,但是人们预期,将来这里的房产也可能在房地产交易中心挂牌。青杠树村外马路对面树立的商品房广告牌上写明,同地段的“成品别墅60万元起”。

三道堰镇党委书记张伟说:“房产升值之后,家庭和谐不少。按照人头来算,每个人至少拥有25万元以上,两口子就不敢轻易闹离婚了。”

除了房产升值带来的财产性收入,农民还有在园区的劳动务工收入、土地流转租金收入、合作社的分红收入、社会保障收入、剩余房屋出租收入,如果做“农家乐”,还有自主经营性的收入——农民的利益联结机制就这样建立起来。

2013年,香林村人均农民纯收入13087元,比2011年增长34%,比当年全县平均水平高11.3%。新繁镇锦绣田园示范区2013年农民人均纯收入达到15000元以上。

“小组生”建设是按照市场原则组织的,而非政府工程,根据公司法组织和运作,领导权(村两委)与经营权(集体资产管理公司)的分离避免了政府的无序干涉,民主化方式在贯彻市场化原则中自始至终起着作用,是否参与、规划选址、户型设计、建筑队伍选择、质量安全监管等问题交给农民自主决定。

“搞集体资产管理公司,将政府与农民的责权利分得非常清楚,政府与农民之间只有合作、服务,没有对抗。作为一个基层官员,我觉得这是最大的一个进步。”郫县安德镇党委书记骆开富说。

新生活运动

“无论是集中居住的农村新型社区还是散居农房,都要严格实行精细管理,让其环境更加整洁、风气更加文明。” 四川省委常委、成都市委书记黄新初认为,就地城镇化,使农民进城不再是一个地理概念,而是心理概念。

“要让入住群众从心理上和文明习惯上进城。”安德镇人大副主席薛松说。一场新生活运动正在安德镇安龙村展开,“每周至少洗澡一次”、“头发一般不超过耳际”、“不在阳台显著位置晾晒内衣裤”等对新生活习惯的提倡写在展板上,摆进小区。

香林村组织开展“法治大讲坛”、“世界读书日”、“保护环境、爱绿护绿”等与城市无差的文化活动。

“不应该空洞地指责农民素质低,而应引导他们走向文明生活,从文化层面上完成市民化。”苏家镇党委书记罗新丽说。

每个“小组生”社区都成立了院委会,相当于城市小区的业委会,主要工作是管理社区。最考验农民市民化意识的工作是收缴物业费,散居农民没有交物业费的习惯,住进新社区后要为公共环境付出真金白银。

大邑县王泗镇福田小区的物业管理费实行分级承担,逐步“断奶”。物业服务费按照每月每平方米0.3元缴纳,第一年政府补贴每月每平方米0.15元,农户承担一半,政府补贴逐年递减,第四年全部由业主承担。

高院村的物业管理费分摊为三部分:院中的1亩柚子林每年收益约1万元;土地合作社流转了大约50亩地,流转出的租金收入每亩地约1800~2000元,每年收入除了用于人工开支,全部补贴院落管理;住户出少部分清洁费,一人户每月出5元、二人户8元、三人户10元、四人户12元、五人户15元。

香林村的物业管理采取倒算账制,小区保洁、治安巡逻等每年共需二三万元,每户每年分摊200~280元不等。

需要上位法的调整

在成都推进“小组生”进程中, 黄新初始终强调,要充分挖掘美丽新村的内涵,以新农村建设示范片为主要平台,通过基础设施、新型村庄、产业发展、公共服务和社会管理综合配套,加快建设一批业兴、家富、人和、村美的幸福美丽新村。成都市给“新农村综合体”的定义是:以一定的聚合空间为基础,将村落民居、产业发展、基础设施、公共服务、社会建设等生产生活要素集约配置在一起的农村新型社区。

综合体与行政村有区别,有的整村都纳入综合体,更多的综合体是村的一部分。也有跨村安置,因为土地综合整治项目经常会涉及相邻的几个村。

综合体打破了原有的行政区划,造成边界漂移,形成新的聚合空间。综合体算是一个经济单元、生活单元还是行政单元?仍在探索。

根据成都市委统筹委相关负责人的理解,将有两种可能:或者成立新的社区进行管理,作为一个新的行政单元;或者将村民的经济权益与社会权利分离,集中居住后,继续享受他所属的集体经济组织的经济权益,对于选举权、被选举权等政治权利则按照属地原则,在居住区实现。后者的可能性更大。

来自基层的骆开富认为,村民小组将慢慢消失,但是集体经济组织不会消失。“我们做了农村集体经济组织成员的身份界定,让他固化下来,产权也固化下来,他的集体经济身份的属性不会改变,但是,他的社会身份以及管理方式就改变了。”

基层治理机制改革,建议事会,使得居住地管理成为可能。

形成整体定论之前,专题性的探索不断出现。大邑县王泗镇福田小区对涉及跨村集中安置村民的村级公共服务和社会管理改革配套资金,以户为单位,实行“带资入住”,即将入住农户户籍所在村按人头享受的40%公共服务资金带入现居住地,在现居住地享受村级公共服务。

农村金融产品的创新是更迫切需要解决的问题。以集中居住节约出的土地指标做抵押贷款,是目前获得新农村建设启动资金的主要方式。但是,主要是地方金融机构在从事这项业务,一些大的银行,如农行、农发行开始在郫县试点,建行2013年也到郫县考察,想做一些金融产品的创新,可惜步伐始终不大。

据郫县统筹局副局长钱妮介绍,郫县有十多家金融机构(主要是地方银行)进行金融产品创新,全县农村产权抵押余额已超过20亿元。为了打消金融机构对风险的顾虑,政府还设立了风险基金,并与金融机构进行信贷资金联合审核、联合监管、联合防范的“三联”合作。

可以说,成都市的农村产权制度改革,就地方政府而言,在政策容量内已接近极限,需要上位法的调整,给农民真正平等的话语权,以支持新农村建设继续升级。

[责任编辑:PN052]

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