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金沙江畔访移民


来源:民生周刊

如今,计划经济体制下的“无条件移民时期”早已作古。企业仅支付费用,政府负责所有移民工作的“投资包干移民时期”也已远去……

原标题:金沙江畔访移民

奔腾的金沙江水自西而来,全长3479公里,约占长江流域面积的26%,天然落差5100米,是中国乃至世界著名的水能资源富集河流。在一座座水电高坝建成后,这里呈现出“高峡出平湖”的景致,波澜不兴,水如翠玉。

金沙江,我国最大的水电基地,“西电东送”的主力,居“中国十三大水电基地规划”首位。

从国家能源战略的高度看水电开发意义,无需多言。若要实现2020年非化石能源消费比重达15%的国家承诺,一半以上需要依靠水电完成。

“十一五”以来,金沙江逐步进入大规模梯级开发阶段,2020年前全梯级将先后开工建设。

然而,与我国水电开发强劲的综合技术实力相比,水库移民却迎来越来越多难题,成为制约水电开发最棘手的问题。

金沙江下游,坐落着我国4座巨型水电站——乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝。4级电站总装机4660万千瓦,相当于两个三峡电站,水库涉及滇川两省、7个市州、25个县区、共36万移民。

“挥一挥手,作别故园的千重稻菽;鞠一鞠躬,叩别黄土下的祖辈魂灵。”曾经,我们用满怀感伤的语言,描述移民自我牺牲的家国情怀。那时,移民的补偿补助标准低,利益受损严重,但在高压的行政力量下,搬迁安置却几乎可以一夜之间完成。

如今,计划经济体制下的“无条件移民时期”早已作古。企业仅支付费用,政府负责所有移民工作的“投资包干移民时期”也已远去……

在市场经济下,移民、政府和企业的三方关系被重新定位和平衡,地方政府的发展意识、移民的维权意识都愈加强烈,承担工程建设的业主被“捆绑”在政府领导之下的移民工作管理体系中,明确了其“买单”地位。

5月,《民生周刊》记者来到已建成发电的溪洛渡、向家坝两座水电站,其涉及移民18万人。沿江而上,布满了三峡集团“长期合作,融入当地”的口号,插满了地方政府“深入群众,真扎实干”的旗帜。“搬得出、稳得住,逐步能致富”,抵达更高的富庶与文明,是水库移民最美的愿景。

在永善、绥江等移民县城中,记者发现,普通百姓、地方政府和三峡集团的命运紧紧捆绑。而在高层管理机制缺失、移民政策不完善的背景下,三方之间的博弈显而易见,美好的目标充满着隐忧。

面对“天下第一难”——移民,作为媒体,坦诚说我们没有能力展现移民工作的全貌,只希望在盘根错节的矛盾中揭开“移民新政时期”的一角,将视线投向这个数量庞大、类型复杂、影响深远却远离公众视线的群体。

【黄华移民“冲刺”前后】

“经常解释一上午,精神消耗完了就一句话都不想说,更别提开展其他工作了。”在云南省永善县黄华镇镇政府办公楼中,该镇党委书记柯平告诉《民生周刊》记者,过去3年,他80%以上的精力都用来面对占全镇人口六分之一的移民。

在柯平接受采访的5个小时中,交谈被七八批群众打断,当地移民已经习惯三五成群地出入书记、镇长、人大主任的办公室。

双方的交流,从坐着对话到站着争执,从平静沟通到激烈冲撞。为了压过群众一波高过一波的“声讨”,柯平会下意识地挥手强调重点,并不断提高音量直至喉咙沙哑。

“基层只是政策的执行者”,是他谈话中反复使用的语句。当然,这在诉求不满的群众看来只是一种说辞。

这一切源于国家“十一五”重点工程、“西电东送”骨干工程——溪洛渡水电站的建设。电站坝址位于云南省永善县和四川省雷波县接壤的金沙江峡谷段,与下游的向家坝水电站相距157公里。

其中,黄华占永善县溪洛渡库区移民总数的44%,涉及移民1.1万余人,是“库区移民第一大镇”。

2003年2月,云南省人民政府下发“溪洛渡水电站封库令”后,时间就像一根绷紧的弦,压迫着这里每一个人的神经。

与时间赛跑的,不只是安置房的建设者,更是柯平等库区干部。但不管此前存在哪些争议,必须“想尽一切办法赶进度”。

然而,历经10年,移民搬了,遗留问题并没有打包一起带走。“被动移民”的百姓将重重问题摊在柯平等基层移民干部面前。

而在诉求屡屡得不到满足的情况下,关于镇领导、村干部贪污腐败的传言四起,干部与群众的关系岌岌可危。 

搬迁安置进度滞后

按原规划,溪洛渡水库应于2012年11月完成移民搬迁,然后开始清库,2013年5月下闸蓄水。但临到搬迁日期,移民安置工程还有很多项目刚刚开工。比如,在黄华镇朝阳集镇的迁建新址上,施工人员2012年11月才开始进场施工。

由于整个库区移民进度严重滞后,溪洛渡移民搬迁日期最终延至2013年4月30日。

多位受访者认为,除了移民、地方政府、业主的三方博弈造成多次反复外,移民进度滞后还与新旧条例交替有关。

2006年,国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,1991年发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》随之作废。

而溪洛渡的审批和开工时间都早于新移民条例,设计程序遵循老移民条例,移民安置方案和补偿标准需要按照新移民条例调整。

“在工作之初,移民的政策体系非常零星、凌乱。”永善县移民开发局局长刘峰直言,移民政策不配套是造成工作滞后的最大原因。

他谈到,《溪洛渡水电站云南库区移民安置实施意见》([2011]6号)是指导库区移民工作的原则性政策。云南省移民开发局从2007年开始研究,但直到2011年1月才出台。“实施意见出台晚,直接压缩了移民搬迁工作的时间。”

对此,云南省移民开发局规划安置二处负责人没有否认。“库区3万多移民的意愿调查、安置方案确定、实施规划编制、各项移民工程的单体设计与建设要在两年半时间内完成,必然会出现搬迁安置工作紧张的局面。”

据了解,溪洛渡是在工程可研未经审批、移民安置规划未经审定、安置点房屋等基础设施建设未启动、征地报批手续未完备的背景下,提前开工建设的。当地移民干部称之为典型的“三边”工程,即:边建设,边审批,边移民。

在此背景下,移民工作开展难度可想而知。

2013年5月,永善县委组织部的内部调研报告写到:整个移民工作始终在“发现问题、解决问题,反映诉求、争取政策,化解矛盾、维护稳定”中艰难推进。

 同时,不可忽视的是,与移民进度滞后相对的是库区干部巨大的工作压力。

地处金沙江南岸的黄华是典型的山区农业镇,沟壑纵横,交通不便。就水库淹没影响区而言,黄华最下游的米贴沙田村民小组到最上游的三合塘房小组公路距离就有50公里。

为确保移民工作实调、围堰、搬迁、安置等几大关口顺利开展,最一般的做法是,把任务分解包干到每一位干部头上。

“如果仅凭黄华七八十名干部职工,仅是基础性业务也难以正常开展。”柯平说,在每一个时间节点工作推进过程中,都需动员库区籍干部返乡做亲属亲友的思想工作,包保到人。“喝酒、认亲戚都是基层干部常用的沟通方式。”

蓄水时间倒逼工程

“移民工作环环相扣,步步紧逼。”采访中,柯平等多位移民干部表示,虽然困难重重,但每一个时间节点都没有退路。2013年5月4日,溪洛渡下闸蓄水的日期如同一条高压线,倒排工期,倒逼进度。

知情人士告诉《民生周刊》记者,为了冲刺滞后的搬迁进度,昭通市在内部会议中曾提出“以党性做担保,以帽子做抵押”。

作为搬迁主体,永善制定了《永善县移民安置督查工作实施方案》、《永善县移民工作业绩考核办法》等细则,建立了移民工作定期报告和工作任务限时办结制,实施“一天一通报、五天一督查”。

 “下闸蓄水的时间结点是永远不变的。所以,不管采用哪种方式,你必须把所有工作完成。” 移民干部刘峰说。

在溪洛渡移民过程中,黄华需要完成朝阳、白砂碉两个新集镇的建设,其中,朝阳集镇是永善占地面积最大的新集镇,规划总用地面积为57.48公顷,规划安置移民1503户共5342人。

在朝阳集镇,安置房建设方式分为自建或企业帮建两种,其中1140户人家选择企业帮建。

“干部宣传时,倾向于鼓励移民选择企业帮建。宅基地都是联排的,一起建设才能保证工期。”朝阳集镇朝阳社区支书陈华竹解释,所谓“帮建”,是指镇政府搭平台,委托建筑公司,分别与移民在自愿的基础上逐户签订帮建协议。

柯平谈到,预留给集镇的建设时间非常紧迫。2012年1月,审定通过由中国建筑西南勘察设计研究院设计的朝阳集镇规划图;1月到6月,黄华必须完成集镇安置点场平工程,再划拨宅基地给移民;7月后,开始宅基地基础建设;11月,四川金纬建筑有限公司等5家建筑公司经确认进场施工。

“黄华交通非常不便,盘山路连错车都困难,建材的运输相当糟糕,给安置房建设带来很多困难。排除雨季、春节,真正的施工期很短。”

2013年初,现任黄华镇镇长的谢忠华还在县法院工作,他以“监督工程进度”的身份被派到朝阳集镇。他回忆,在新集镇道路还未建好的情况下,5家建筑公司、两千余名建筑工人以及选择自建房的移民同时施工,现场可谓混乱一片。“道路上乱倒一车砂土,就会影响整排联建房施工,我每时每刻都在解决纠纷。”

 《民生周刊》记者发现,施工合同规定,施工期是2012年10月至2013年3月30日。施工方必须在2012年12月20日前完成住房第一层主体建设工程,2013年3月30日前房屋通过验收。

为何如此规定?柯平解释,为了确保移民按时搬迁,一开始基层政府曾构想,在安置房完成第一层建设后,先让移民搬入第一层居住,同时施工方再建设第二层和第三层。

这种几乎不可想象、充满安全隐患的安置状态,引起了市县政府的重视,并决定给未具备入住条件的每户移民派发每月515元的租房过渡费用,延长施工期。

“在时间节点前,我们确实搬出来了,但永善80%的安置房是不具备入住条件的。”刘峰说,在移民搬出却无法安置的情况下,大部分移民都要投亲靠友或者租房过渡。

2013年4月25日,国家发改委、云南省政府、三峡集团等相关部门在昆明召开下闸蓄水会。当时,永善县还有37户移民没有完成搬迁,且主要集中在黄华。

知情人士透露,为此,4月25日下闸蓄水会选择临时休会。现场,由云南省省长直接与昭通市委书记、永善县委书记电话沟通,下达了4月27日24时为永善移民全部搬迁的最后期限。

“如果我们没搬完,省里就不开会,压力能不大吗?”刘峰回忆,县委书记、县长带领所有县委常委下乡,以“点对点”的方式帮助37户移民搬迁,最终在4月27日21时30分完成最后一家移民搬迁工作。 

“冲刺”后遗症

 5月上旬,《民生周刊》记者在朝阳集镇发现,有部分移民自建房仍在施工,集镇基础设施建设缓慢,医院、农特产品交易市场、车站、办红白喜事的场所尚未建设完成,市政功能差,群众就医、上学、用水等问题颇多。

而部分建筑公司施工人员还未完全撤出集镇,正在对有质量缺陷的帮建房进行整改。

“帮建房一直有质量问题,墙面开裂多。”移民刘文美家中最大的裂缝出现在楼梯过道的墙角柱子上,近1厘米宽,开裂处有漏水的水印。刘文美及多位移民反映,住房质量问题在朝阳集镇普遍存在。

事实上,自去年4月开始,“政府为移民盖的房屋偷工减料,移民彭有亮的房屋被风吹倒”、“移民王乐满的房屋出现漏水、断梁”、“永善移民房被风吹倒官员称正常”,到政府部门讨说法“还被武警追着打”等问题频频见诸报端,使黄华这个移民镇蜚声溪洛渡库区。

有媒体消息称,有质量问题的帮建房在朝阳高达300多家。

对此,柯平等黄华移民干部感到委屈,也很无奈。“从移民安置房开建之日起,县政府就制定了一整套工程质量监督体系。”

他说,由于工程量大、时间紧,施工技术不够规范,确实导致部分房屋存在楼板轻微裂缝、梁柱蜂窝麻面、露筋等质量缺陷,也有少数房屋主体结构存在重大缺陷需要整改,但绝无“漏水、断梁”、“强制入住”、“武警打人”等问题。

据永善县政府人士介绍,2013年5月,经过对朝阳移民安置房建筑质量进行逐一排查,最后确定朝阳集镇移民安置房存在质量缺陷的有136户。

2013年4月20日,永善出台了《永善县人民政府关于印发移民安置房混凝土质量缺陷和屋面防水技术处理要求的通知》,指导对安置屋建设进行整改。

事后,柯平对此进行反思,“我们都没有搞过建筑,施工进度是按照移民搬迁安置的时间节点设定的。事后我们才意识到,这么短的时间是不符合建筑规律的。”

针对朝阳集镇部分移民针对房屋质量问题不断上访的现象,多位库区干部和移民认为,不排除少数移民企图通过房屋缺陷整改实现最高利益诉求,在诉求得不到满足的情况下就无休无止“闹、缠、要”。

《民生周刊》记者发现,黄华是典型的人多地少、移民实物补偿补助量个体差异大的地区,无论是移民实物调查、集镇安置选址、宅基地划分,处处都充满矛盾和纠纷。因对实物调查方式、补偿标准不满,2009年曾出现黄华“6·19”打砸派出所事件。

“补偿标准不可能套到每个人身上,在利益再分配的过程中,肯定会出现有人收益多有人收益少的现象。”

 总结自己的工作状态,柯平说“就是‘小马拉大车’。乡镇级政府处于政权组织的最底端,却是移民搬迁安置的行政主体,有太多的难题不能解决。“对百姓来说,移民是天大的事。但我们是‘权力无限小,责任无限大’。”

如今,1万多移民已经搬迁完成,但在可预见的未来,移民的历史遗留问题仍在影响黄华的稳定。

在2013年上报县政府的移民工作报告中,柯平将上访移民所提的重点问题一一罗列,且用“制约发展的巨大障碍”来形容。“我们不可能一直停留在处理历史遗留问题上,还要发展,也只有这样,移民才能真正脱贫。”

【三方博弈下的“移民后扶”】

“大家都选择城镇化安置,当了大半辈子农民,想进城做些生意。”看着新居道路旁闲置的土地,王秀萍和邻居们开始栽种一些应季蔬菜。她们用这样的方式纪念远去的耕种生活,也以此贴补家用。

曾经,王秋萍是云南省绥江县的一位普通农妇,因向家坝水电站建设,房子和土地被淹没。2012年开始,她成为新县城凤凰社区的一名居民。

在云南省昭通市,绥江一直被邻县羡慕。这份心理,不单因为绥江移民工作的创新模式赢得称赞,更多的原因来自复建的现代化新县城。对于绥江脱胎换骨般的变化,当地有移民用“千年梦想,一朝完成”来形容。

向家坝水电站是目前我国第三大水电站,与居第一的三峡、居第二的溪洛渡同为中国长江三峡集团公司开发。

因向家坝水库蓄水,绥江县整座县城、3个乡镇集镇需要迁建,原地后靠上山,涉及移民6万人。

5月上旬,《民生周刊》走入绥江。宽敞的道路,大片的居民楼整齐排列,一派崭新气象,丝毫不见昔日国家级贫困县的模样。

然而,茶馆多、棋牌室多、广场舞多的惬意气氛,似乎也在警示着这座“早产”的县城。像过往的任何一次大规模水库移民一样,“搬迁”只意味着移民第一步的迈出,而后期稳定、发展的挑战才刚刚来临。 

不对等的博弈

10余年前,向家坝水电站将要开工建设的消息,成为一针强心剂注入绥江。三峡集团“建好一座电站、带动一方经济、改善一片环境、造福一方移民”的宣传口号,使普通移民、地方政府开始展望电站带来的改变。

“它是国家的能源战略工程,对我们来说是一个千载难逢的机遇。”绥江县副县长周开江如此形容向家坝电站对于这座山区农业县的意义。绥江地处高山沟壑之中,发展困难,但其得天独厚的地理环境成为水电站建设的先决条件。

“绥江老县城有300多年历史,但我们的现状是什么?”周开江自问。

为了把握这次机遇,早在2004年,向家坝电站正式开工前两年,绥江便贷款筹资1500万元,从美国请来两家规划设计公司为新县城进行概念性规划和总体规划。

蓝图中的新县城被定位为“以人为本,以水为主,依山建城,山水结合,集旅游、休闲、度假为一体的人居环境最佳的湖滨生态园林城市”。

“如果没有当初的规划,移民搬迁坚持不到最后。”周开江认为,蓝图中的新县城早已成为绥江人的目标,并从中汲取着力量。

向家坝水电站于2002年获准立项,2006年可行性研究报告获批并正式开工,三峡集团与云南省政府签订总包协议,2007年移民工作正式启动。

但移民工作推进并不顺利。因对安置政策不满,2011年3月25日,绥江两千余移民走上街头,围堵县城长达5天4夜,引起省、市政府的高度重视。

绥江移民干部谈到,如果不是在2011年初经省政府特批,把新县城迁建项目统一委托给云南省建工集团建设,移民搬迁安置肯定无法在2012年10月下闸蓄水前完成。

《民生周刊》记者发现,移民搬迁滞后的主要原因之一,是地方政府与三峡集团之间围绕移民经费的“讨价还价”,这场博弈贯穿移民搬迁安置始终。

按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令),移民搬迁安置施行“政府领导、分机负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。但签订的总包协议并未产生足够约束力,涉及经济补偿的安置方式、补偿细则长期难以定案。

多位受访的移民干部认为,作为处级行政级别的县政府无法与三峡集团直接对话,来自移民的诉求很难由县乡干部直接传递,一般要经由省政府出面协调。而且,但凡涉及需要出资的搬迁实施细则,县政府都无权制定。

对此,三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林也称这是“一场不对等的博弈”。但他认为,身为业主的三峡集团是弱势一方。“移民、地方政府的要求越来越高,地方可以拖时间,我们却拖不起。”

云南省移民开发局政策法规处处长秦跃武谈到,有地方政府存在把历史遗留问题和未来发展问题通过水电开发一次性解决的心态。

许多复建的基础设施、道路桥梁标准都高于原标准。比如在绥江,一条主要的四级公路建成为二级,当地云川金沙江大桥、罗汉坪水库等,都是以前没有的新项目。

这种局面下,移民所需经费巨额超标。据媒体报道,按2005年、2006年分别审定的可行性研究报告,向家坝、溪洛渡两站移民经费共约230亿元,后经“博弈”,三峡集团不断追加经费,2011年又增加200亿元,接近翻番。

《民生周刊》记者从三峡集团得到的最新数字显示,目前两站移民经费已刷新至600亿元。

“绥江的新县城在全省都是数一数二的。”三峡集团移民局副局长姚英平谈到,结合县城集镇搬迁复建的各类教育、医疗机构等,使公益性事业硬件发展水平提前近10年实现了地方制定的2020年发展目标,达到全省先进水平。

除了为移民安置“买单”外,三峡集团在金沙江库区推行“爱心行动”,截至今年4月,已投入2661余万元,用于援建库区希望小学、大病救助等公益事业;2011年开始,与全国妇联合作,出资3000万设立“水库移民妇女发展扶持基金”。

提前50年城镇化

绥江全县人口17万,此次向家坝水库移民6万,其中约一半为农村移民。以老县城为中心的沿江精华地带基本处在淹没区内,水库蓄水后,为数不多的临江良田被淹。所以,多数农村移民无地可分,只能选择“城镇化安置”、“逐年补偿安置”等无土安置方式。

绥江县移民开发局副局长李文利介绍,在农业生产安置人口中,有97.04%的人口为无土安置,0.27%的人口为少量有土安置。

在大量农村移民涌入城镇的同时,全县城镇化率由不到20%升为40%,原来1.7平方公里的老县城,变为5平方公里的新城。

“可以说,绥江城镇化率提前50年实现,但是新县城根本没有做好准备。大量失地农民怎么办?”周开江说,城镇化急速提高之后的库区正面临产业支撑不足的挑战,如何解决就业,成为地方主政者最大的隐忧。

“相当多的门面房难以发挥预期效益。”李文利说,城镇化安置人口在政策上给予其在新城集镇配置了人均7平方米的门面房(按建筑成本购买),但绥江目前的门面房规划和建设已经供大于求。

绥江移民权益维护工作组组长王惠银告诉《民生周刊》记者,根据他的调查,由于消费群体少,经营模式同质化高,已有很多门面房关门歇业。

而对于绥江产业支柱缺失,无法吸纳就业的现状,绥江移民认为与向家坝电站兴建有关。

2003年2月,云南省政府下达了“向家坝水电站封库令”,此举意味着“停建”,库区不再允许人口流入,不再允许新建房屋、产业,农民不再允许栽种多年生作物等。

“从此,绥江就很少得到上级的财政拨款。”绥江县发改委党组副书记苟邦正谈到,在长达近10年的“封库令”期间,绥江社会固定资产投资缩水,社会消费被严重抑制。

他进一步说,因为水库淹没了大量良田,导致绥江目前一产不强,二产几乎空白。唯一一家煤矿,今年也在云南省煤矿产业全行业整顿中被关停。

“我们不能再给老百姓一个没有发展的新县城。”绥江县副县长杨杰认为,被定格的10年,限制了经济产业的发展,也促使绥江政府、普通百姓有着强烈的赶超发展意愿。

但是,他与多数地方干部认为,按照“三原”补偿原则,制约了新县城的复建,并使县政府背负了沉重债务。

“早已超出‘三原’原则的标准。”梁福林告诉《民生周刊》记者,《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)规定了“三原”补偿原则(即原规模、原标准或者恢复原功能)。三峡集团提供的数据表明,向家坝的移民政策,已是超国家标准的待遇。

三峡集团向家坝工程移民项目部副主任程剑平曾对媒体说,绥江“3·25”事件后的半年多,出台一二十个新政策,如对移民建房困难户予以兜底,确定人均25平方米砖混结构的基本安置标准。仅此一项,向家坝、溪洛渡库区就增加近3亿元投资。

“移民工程被业内称为‘无底洞’”,看到三峡在补偿上开的口子比较大,很多业内发电集团人士还埋怨我们补偿过高‘带坏了头’。”姚英平说。

据绥江县政府知情人士透露,去年年底,三峡集团已将114亿元的移民经费划给绥江。但是,绥江已使用的移民搬迁安置、新城建设等经费共达170余亿元。

这组数字得到三峡集团、云南省移民开发局工作人员的证实。

三峡集团人士分析,绥江巨大的移民经费差额,主要来自新县城施工建设中出现了不少超规模、超规划的项目。

“作为央企,三峡肯定要肩负社会责任,但必须要掌握一个度。”梁福林表示,三峡集团会按照国家发改委的相关规定与当地进行决算。

秦跃武认为,绥江县所提出的资金缺口,原则上三峡集团不能全部“买单”,超出迁建规划的部分需要县财政自行配套资金。

后扶的困惑

“如果数十亿负债靠县财政背负,几十年也还不完。”多位受访的绥江干部分析,绥江是典型的山区农业县,2014年全县生产总值为18.36亿余元,地方公共财政预算收入2.68亿元,县域经济自身缺乏自我积累、循环发展能力。

“前两年县财政收入可观,主要依赖移民安置房建设征收的建筑安装营业税等。但随着施工期的结束,往后的财政收入会明显减少。”

据了解,绥江县已加快了产业发展步伐,但当地交通不便,资源有限等客观原因,导致招商引资推进缓慢。目前,库区主政者期盼着在土地、电力等方面获得政策优惠,以利招商引资,以产业促就业。

《民生周刊》记者在绥江发现,更多地方干部和移民对未来的希望,仍然倾注到电站和业主身上。比如,王惠银就曾建议三峡集团在绥江打造10万亩竹园,打造竹产业链。

“处理好移民城镇化安置后的长远生计问题是长治久安的关键,需要产业发展。但是,很多地方要求的产业项目都超出了三峡的能力范围。”梁福林说,三峡集团曾经计划在杭州举办招商大会,为浙江的民营资本和库区产业项目牵线搭桥。

同时,梁福林强调,根据2006年发布的《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》,地方各级政府是移民扶持工作的责任主体、工作主体和实施主体。

“我们肯定会帮助地方,可是‘等、靠、要’的思想是要不得的。”

梁福林算了一笔账,向家坝、溪洛渡两电站正常发电后,每年的税费(包括增值税、城建税、教育费附加、库区基金、水资源费等,不含所得税)总额近70亿元。若摊到每个移民身上,人均税费近4万元。

在他看来,库区经济发展和移民安稳致富有着坚实的物质基础。“问题是,巨额税费收入有多少被用于库区经济发展,用于改善移民生活?往往是层层收缴、‘一平二调’后所剩无几。”

他进一步解读到,在移民搬迁安置、后扶发展过程中,一旦出现问题,很少有人从现行税收及分配制度上找问题,而是眼睛盯着企业,让企业掏钱。库区城镇化带来的产业发展问题不是没有解决的办法,而是需要进行利益调整。

“企业掏钱犹如送几个鸡蛋,但下蛋的母鸡并未留在库区,治标治本,一目了然。”梁福林比喻道。

此外,姚英平建议,即使下达了封库令,也应保留国家财政对移民县的各项财政支持,可以与移民安置资金拼盘使用。并且,电站建设产生的各种税收应该向移民库区和移民安置区倾斜。

【“移民新政期”困局待解】

我国水能资源丰富,技术可开发量5.42亿千瓦,居世界第一。2011年底全国水电装机容量达到2.3亿千瓦,同样居世界第一。按发电量计算,中国目前的水电开发程度不到30%,仍有较大开发潜力,对国家能源战略布局意义重大。

值得关注的是,随着水电开发科研综合实力的提升,技术已不再是我国水电开发的主要障碍,随之替代的是,移民安置成为制约水电开发最棘手的问题。

移民新政期到来

“移民要求越来越高,地方政府也有发展诉求,加上业主,三者之间的矛盾比较复杂。”三峡集团总经理助理兼移民局党委书记梁福林告诉《民生周刊》记者。

三峡工程基本完工后,三峡集团建设主力转入金沙江下游4个水电项目。与三峡工程由中央政府直接决策不同,金沙江下游水电项目由国家授权、业主自行开发。“三峡工程设立国务院直接领导的三峡建设委员会,移民搬迁安置工作全部由政府做。”

事实上,我国水库移民中,政府、移民和企业三者关系经历了3个阶段的演变过程。

在计划经济时期,处于“无条件移民时期”。政府利用行政手段采取强制措施移民。普遍而言,移民的补偿补助标准很低,移民的利益严重受损。企业只需要一心一意建好电站,移民搬迁安置工作完全是政府的事。

进入市场经济后,政府民生意识及移民维权意识越来越强烈,1991年5月1日国务院颁布实施了《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第74号)。在具体工作中,往往采取政府和企业签订包干合同的形式,企业向政府支付费用后政府负责所有移民工作。业内将这一阶段称为“投资包干移民时期”。

如今,业主在水电站移民中的作用越来越大,介入程度越来越深。国务院于2006年9月1日颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号),明确“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制,要求企业参与移民工作全过程。

“现在是‘移民新政时期’。”梁福林说,2007年三峡集团撤销了原有的“征地办”,专门成立了负责移民工作的移民工作局。他判断,企业的介入为移民事务处理提供了经济手段,是一个必然趋势,三方最终会形成以政府为主导,政府、移民、企业几乎“等边”的共商机制。

对于三方之间的博弈如何处理,他建议可以借鉴城市生活小区“业主委员会”的形式成立“移民委员会”,由“移民委员会”代表移民参与移民政策制定。

“三者之间的关系处在一个不断调整期,最终会达成相对平衡。”

先移民后建设

《民生周刊》记者了解到,按照国务院471号令,经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的前提。

不过,大型水电项目得到国家发改委正式核准之前,项目法人只要拿到国家发改委下发的“同意开展前期工作的复函”这一“路条”就可以开展前期筹建工作,这就涉及枢纽工程区部分移民要先行搬迁。而此时,移民安置规划设计尚未到位,征地补偿和移民安置标准未经批准,因此容易造成矛盾和问题。

“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据,在没有规划的情况下实施搬迁安置,必然带来一系列问题。”

对此,云南省移民开发局规划安置二处郑瑾解释称,按照正常程序,水电站应在国家核准后启动移民安置实施规划设计工作,实施规划要通过项目主管部门(国家发改委)审核,省政府批准后再实施。但国家的核准制度又要求项目主体工程必须达到一定的工程形象(如进场道路必须完成、施工总布置要求基本完成等)才能核准,导致施工区和大坝围堰区移民要先行搬迁。

 云南绥江县移民开发局副局长李文利介绍,向家坝水电站正式开工是2006年11月,筹建工作2004年就已开始,等于电站建设比移民工作提前两年多时间。而电站正式开工后,由于施工技术已经成熟,工程进展迅速。相较之下,移民工作则极为浩大和繁琐,因此造成“工程倒逼移民”。

云南省移民开发局政策法规处处长秦跃武谈到,水电开发重工程轻移民,“水赶人”的现象一直存在。为此,2012年2月,国家发改委下发《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源【2012】293号),明确水电开发必须坚持“先移民后建设”方针。

对于金沙江下游进入筹建阶段的乌东德和白鹤滩水电站,他说,云南省移民开发局坚持先移民后建设,移民安置规划大纲批准后,由三峡集团按施工区和库区分别编制移民安置规划,施工区移民安置规划通过审查后才能启动施工区移民搬迁安置工作。

知情人士透露,三峡集团已在乌东德、白鹤滩“两站”进行“三通一平”工程。由于“两站”的移民安置规划大纲还未获得四川、云南两省人民政府的批准,所以在具体施工时,三峡集团是以“新农村建设”的名目进行移民搬迁安置。 

统一管理机构“缺位”

采访中,移民干部、三峡集团人士均建议成立“国务院水利水电工程移民行政管理机构”。

移民工作如同社会体系再造,其复杂性不言而喻,但迄今为止国家层面还没有统一的移民管理机构。比如,三峡工程、南水北调工程都设有单独的移民工作管理机构,水利部有水库移民开发局,国家能源局也有专门管理水电移民工作的处室。

在多头管理体制之下,地方移民机构建设很不规范,归口不一、性质各异。比如,云南省移民开发局属于参公管理事业单位,而四川省扶贫部门和移民部门合在一起,属政府组成部门。库区县级移民局有的是参公管理,有的是普通事业单位,有的则是临时机构,都面临行政协调能力不强、工作经费不足等问题。

“我们22个公务员工作在移民局,编制不在这儿,管理上很难。”云南省永善县移民开发局局长刘峰坦言,地方移民机构工作人员编制不等,分别挂靠在水务局、发改委、民政局等部门,极其影响移民干部队伍的稳定性。

事实上,2006年7月,国务院471号令即明确指出:国务院水利水电工程移民行政管理机构负责全国大中型水利水电工程移民安置工作的管理和监督。“7年半过去了,该机构还没有成立。”梁福林告诉《民生周刊》记者,随着社会经济的发展,移民工作环境发生了巨大变化,“471号令”许多条款需要改进,有些条款需要权威部门授权。

同时,统一协调机制的不完善,也直接影响水库移民工作的进程。

刘峰说,水电开发补偿和移民安置遵循“一库一策”原则,金沙江又是云南和四川两省的界江,不同电站、不同库区的政策标准和操作方法有别,库区移民利益诉求多样。“就像是踩翘翘板。云南出台一个政策可能把四川的问题翘起来了,向家坝出台一个政策把溪洛渡的问题翘起来了。如果没有协调机制,达不到平衡,移民群众就会闹事。”

云南省移民开发局在制定《溪洛渡水电站云南库区移民安置实施意见》过程中就面临这样的难题。2007年至2009年,云南省移民开发局一直与四川省、国家能源局对接协调,直到2010年10月才与四川达成一致,2010年12月得到金沙江下游移民工作协调领导小组办公室认可,该《实施意见》在2011年1月才得以出台。

秦跃武介绍,可以预见,未来几十年内我国各种类型的移民工作任务十分艰巨,移民数量庞大,如云南省大中型水库移民后期扶持人口达55.53万人,到2020年全省中型以上水利、水电移民达到150万人。“成立统一的移民工作管理机构,理顺移民工作管理体制很有必要。”

[责任编辑:PN044]

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